政府采購(gòu)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分都有哪些設(shè)置“誤區(qū)”“盲區(qū)”
——由一起類(lèi)似業(yè)績(jī)爭(zhēng)議案引發(fā)的思考
■ 李瑩 楊琴
某市《強(qiáng)制戒毒所監(jiān)控系統(tǒng)集成采購(gòu)項(xiàng)目》，招標(biāo)文件評(píng)標(biāo)辦法規(guī)定，“提供1份類(lèi)似業(yè)績(jī)給予3分，滿(mǎn)分為15分”。參與投標(biāo)的8家供應(yīng)商均提供有業(yè)績(jī)證明材料，評(píng)審時(shí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)生了爭(zhēng)議，有專(zhuān)家認(rèn)為本項(xiàng)目采購(gòu)需求主要集中于安全防范的監(jiān)控集成采購(gòu)，故只有跟安全防范相關(guān)的監(jiān)控系統(tǒng)集成業(yè)績(jī)才應(yīng)給予分值，也即供應(yīng)商提供的監(jiān)控設(shè)備安裝或信息化系統(tǒng)集成項(xiàng)目業(yè)績(jī)均不應(yīng)得分；另一種專(zhuān)家聲音則是，招標(biāo)文件并沒(méi)有對(duì)“類(lèi)似”作詳細(xì)規(guī)定，只要技術(shù)流程或產(chǎn)品設(shè)備等相近的項(xiàng)目業(yè)績(jī)，均應(yīng)被視為符合要求而給分。
采購(gòu)人代表現(xiàn)場(chǎng)解釋?zhuān)鳛樘厥鈫挝?，本?xiàng)目業(yè)績(jī)提出的初衷確實(shí)是考察投標(biāo)人安全防護(hù)方向的監(jiān)控系統(tǒng)集成經(jīng)驗(yàn)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)討論并基于少數(shù)服從多數(shù)的原則，統(tǒng)一將“安全防范方向的監(jiān)控系統(tǒng)集成”作為衡量合格業(yè)績(jī)（得分）的指標(biāo)。評(píng)標(biāo)結(jié)果公告后，某未中標(biāo)供應(yīng)商（投標(biāo)文件提供多個(gè)信息化系統(tǒng)集成業(yè)績(jī)未被認(rèn)可）提出質(zhì)疑并對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿(mǎn)向政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)提起投訴，其認(rèn)為招標(biāo)文件并沒(méi)有對(duì)“類(lèi)似”作規(guī)定，專(zhuān)家打分不合理，評(píng)標(biāo)結(jié)果無(wú)效。
上述案例很典型，即評(píng)標(biāo)辦法業(yè)績(jī)分設(shè)置出現(xiàn)不嚴(yán)謹(jǐn)情況而導(dǎo)致質(zhì)疑投訴。那么在實(shí)踐中，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分設(shè)置常見(jiàn)的誤區(qū)、盲區(qū)還有哪些呢？
違規(guī)設(shè)置
特定區(qū)域、特定行業(yè)業(yè)績(jī)。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）第二十條規(guī)定，“以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件”，屬于“以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。除特殊情況外，凡是在業(yè)績(jī)要求（評(píng)分）中體現(xiàn)或變相體現(xiàn)特定行業(yè)特定區(qū)域的采購(gòu)文件，應(yīng)被視為違法。
限定業(yè)績(jī)合同金額。財(cái)政部2017年公開(kāi)的第4號(hào)政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例明確指出，“雖然合同金額的限定不是直接對(duì)企業(yè)規(guī)模的限定，但由于合同金額與營(yíng)業(yè)收入直接相關(guān)，特定金額合同業(yè)績(jī)條件的設(shè)置，實(shí)質(zhì)是對(duì)中小企業(yè)營(yíng)業(yè)收入的限制，構(gòu)成對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。
據(jù)此，無(wú)論采購(gòu)文件提出的業(yè)績(jī)合同金額要求是否小于項(xiàng)目預(yù)算金額，或所謂“與項(xiàng)目預(yù)算金額相適應(yīng)”，均視為變相將“規(guī)模條件、營(yíng)業(yè)收入”作為評(píng)審因素，從而違反《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號(hào)令”）第十七條的規(guī)定。
未對(duì)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分進(jìn)行量化。采購(gòu)文件不對(duì)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，將業(yè)績(jī)情況作“優(yōu)、良、中、差”的主觀(guān)設(shè)定，如“專(zhuān)家根據(jù)投標(biāo)人業(yè)績(jī)情況進(jìn)行綜合評(píng)分，優(yōu)：5-6分，良：3-4分，一般：1-2分，無(wú)業(yè)績(jī)：0分”。明顯違反了87號(hào)令第五十五條“評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化”的規(guī)定。
排斥設(shè)置或分值設(shè)置過(guò)高
原《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）第五十二條規(guī)定，“綜合評(píng)分的主要因素是價(jià)格、技術(shù)、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績(jī)、服務(wù)、對(duì)招標(biāo)文件的響應(yīng)程度，以及相應(yīng)的比重或者權(quán)值等”；現(xiàn)在施行的87號(hào)令第五十五條提及的評(píng)審因素包括，“技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等”，未再體現(xiàn)“業(yè)績(jī)”。部分當(dāng)事人因此認(rèn)為，設(shè)置業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分可能違反相關(guān)規(guī)定，其實(shí)不然，“業(yè)績(jī)”可視為供應(yīng)商“履約能力”的體現(xiàn)方式之一，特別是技術(shù)要求較高的項(xiàng)目，業(yè)績(jī)更是采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)或產(chǎn)品成熟度的考量要素。采購(gòu)人基于采購(gòu)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要，設(shè)置業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分項(xiàng)，合法合理。
當(dāng)然，業(yè)績(jī)的分值也不能設(shè)置過(guò)高，高分值（權(quán)重）意味著新設(shè)企業(yè)、中小企業(yè)可能失去競(jìng)爭(zhēng)力，更會(huì)帶來(lái)“以其他不合理?xiàng)l件限制和排斥潛在供應(yīng)商”的爭(zhēng)議。
時(shí)間限定不清晰
一方面，常見(jiàn)的時(shí)間不清晰的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)分設(shè)置有：“提供近三年投標(biāo)產(chǎn)品政府采購(gòu)業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，1份有效業(yè)績(jī)（提供中標(biāo)通知書(shū)、采購(gòu)合同）得X分……”。按上述內(nèi)容，若以2019年6月進(jìn)行開(kāi)評(píng)標(biāo)為例，“近三年”的時(shí)間要求會(huì)出現(xiàn)至少兩種不同理解，一種認(rèn)為是指2016年、2017年、2018年這整三年，并不包括2019年1-6月；第二種理解是指2016年6月開(kāi)始到2019年6月共三年。顯然，如果供應(yīng)商提供的業(yè)績(jī)恰好處于爭(zhēng)議時(shí)間區(qū)域，對(duì)項(xiàng)目將產(chǎn)生負(fù)面影響。
因此，筆者建議，采購(gòu)文件對(duì)業(yè)績(jī)要求的時(shí)間不應(yīng)使用“近期、近幾年”等模糊描述，而最好精確至某年、某月。
通常，采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商的考察時(shí)間范圍應(yīng)傾向于接近項(xiàng)目開(kāi)展時(shí)間，如果偏離項(xiàng)目時(shí)間過(guò)遠(yuǎn)，比如2019年的項(xiàng)目要求提供2015年、2016年的業(yè)績(jī)，供應(yīng)商的業(yè)績(jī)客觀(guān)性會(huì)有折扣。
另外，由于大部分情況中標(biāo)通知書(shū)跟合同簽訂的時(shí)間會(huì)有差異，謹(jǐn)慎起見(jiàn)，采購(gòu)文件應(yīng)當(dāng)清楚表示以簽訂合同（或發(fā)送中標(biāo)通知書(shū)）的時(shí)間為準(zhǔn)。
另一方面，對(duì)于具有一定特殊性的施工類(lèi)工程項(xiàng)目，除了對(duì)時(shí)間范圍詳細(xì)規(guī)定外，還需定義其時(shí)間點(diǎn)是“簽訂合同時(shí)間”還是“項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)間”。由于工程施工履約期間不確定因素較多，存在工期延后、合同更改甚至項(xiàng)目“爛尾”的可能，理論上采購(gòu)人更關(guān)注供應(yīng)商已實(shí)際履約完成的業(yè)績(jī)情況，因此以竣工時(shí)間（提供竣工證明材料）衡量業(yè)績(jī)情況更為妥當(dāng)。否則極可能出現(xiàn)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)前幾天剛簽約的項(xiàng)目業(yè)績(jī)，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)供應(yīng)商業(yè)績(jī)考察的真正目的。
“類(lèi)似”含義不明確
“類(lèi)似”解釋為“大致相像”，顯然不是一個(gè)可以表達(dá)“精確”的詞語(yǔ)，但政府采購(gòu)文件依然頻繁出現(xiàn)使用“專(zhuān)家根據(jù)供應(yīng)商提供類(lèi)似業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)審”作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
如本文開(kāi)篇案例，雖然專(zhuān)家出于善意將采購(gòu)文件中的類(lèi)似業(yè)績(jī)統(tǒng)一口徑：即跟安防相關(guān)的監(jiān)控集成業(yè)績(jī)?yōu)橛行I(yè)績(jī)，但實(shí)則缺乏有力支持。筆者認(rèn)為，采購(gòu)標(biāo)的物為監(jiān)控系統(tǒng)集成，縱然供應(yīng)商提供了一般“監(jiān)控設(shè)備”或信息化集成服務(wù)，也符合或遠(yuǎn)超出了“大致相像”的程度，不應(yīng)被否定。
之所以出現(xiàn)爭(zhēng)議，是因?yàn)椴少?gòu)文件沒(méi)有對(duì)類(lèi)似業(yè)績(jī)作準(zhǔn)確描述，若能對(duì)“類(lèi)似”的含義作進(jìn)一步明確解釋?zhuān)骸爸赴卜李?lèi)監(jiān)控系統(tǒng)集成項(xiàng)目”，便可從根本上解決問(wèn)題。
實(shí)踐中，筆者建議，直接將招標(biāo)產(chǎn)品（貨物或服務(wù)）的名稱(chēng)作為業(yè)績(jī)的定語(yǔ)，如提供物業(yè)管理服務(wù)業(yè)績(jī)等；如果項(xiàng)目特殊或不便用名稱(chēng)加以描述、需要“同類(lèi)產(chǎn)品業(yè)績(jī)”表達(dá)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)“同類(lèi)”作出明確，如“園區(qū)規(guī)劃編制服務(wù)”采購(gòu)項(xiàng)目，園區(qū)規(guī)劃編制、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制等內(nèi)容在工作中具有相同技術(shù)含量的特點(diǎn)，此時(shí)便可要求供應(yīng)商（咨詢(xún)機(jī)構(gòu)）提供同類(lèi)產(chǎn)品業(yè)績(jī)，并對(duì)同類(lèi)作出詳細(xì)解釋。
對(duì)象指向不清楚
對(duì)象指向不清楚的情況多出現(xiàn)在代理商投標(biāo)的貨物類(lèi)項(xiàng)目中，如采購(gòu)文件將“專(zhuān)家根據(jù)供應(yīng)商提供的業(yè)績(jī)情況進(jìn)行評(píng)審，提供1份得X分……”作為業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分條款。投標(biāo)供應(yīng)商將其中標(biāo)的項(xiàng)目業(yè)績(jī)材料、產(chǎn)品的中標(biāo)業(yè)績(jī)材料，統(tǒng)統(tǒng)放入投標(biāo)文件，專(zhuān)家在評(píng)審過(guò)程中如何認(rèn)定？而且，投標(biāo)供應(yīng)商中標(biāo)的業(yè)績(jī)還可能與招標(biāo)產(chǎn)品毫無(wú)關(guān)系。
實(shí)踐中，針對(duì)可能出現(xiàn)代理商投標(biāo)的情況，作為考量產(chǎn)品穩(wěn)定性和成熟度的角度，采購(gòu)文件應(yīng)當(dāng)明確以“產(chǎn)品”業(yè)績(jī)作為評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，不然，可能出現(xiàn)產(chǎn)品業(yè)績(jī)和供應(yīng)商業(yè)績(jī)區(qū)分不清的狀況。
證明材料要求模糊
證明材料要求提得不清楚的類(lèi)似評(píng)分條款有：“提供XX業(yè)績(jī)，并提供有關(guān)證明材料”或“提供XX業(yè)績(jī)，并提供中標(biāo)通知書(shū)等相關(guān)證明材料”等。
僅“要求提供有關(guān)證明材料”的，投標(biāo)文件中內(nèi)容自然不能統(tǒng)一，有供應(yīng)商提供了產(chǎn)品銷(xiāo)售單據(jù)、發(fā)票，同樣是證明該產(chǎn)品在市場(chǎng)上有了流通，這尚能理解；試想，如果供應(yīng)商提供了某采購(gòu)人購(gòu)買(mǎi)其產(chǎn)品的新聞報(bào)告和聯(lián)系方式來(lái)佐證，專(zhuān)家應(yīng)該認(rèn)可還是不認(rèn)可？這顯然是個(gè)問(wèn)題。
要求“提供中標(biāo)通知書(shū)等相關(guān)證明材料”也會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以理解成中標(biāo)通知書(shū)是必備，其他材料為輔助；也可理解成跟中標(biāo)通知書(shū)并列或類(lèi)似如采購(gòu)合同等材料。另外，對(duì)中標(biāo)通知書(shū)的要求也應(yīng)當(dāng)符合實(shí)際特點(diǎn)，比如有些項(xiàng)目不經(jīng)過(guò)政府采購(gòu)程序，便沒(méi)有中標(biāo)（成交）通知書(shū)，如果將其作為必須要件，則過(guò)于嚴(yán)苛。
筆者認(rèn)為，依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，采購(gòu)文件應(yīng)當(dāng)明確所需的業(yè)績(jī)證明材料名稱(chēng)。貨物、服務(wù)類(lèi)業(yè)績(jī)以中標(biāo)（成交）通知書(shū)、合同為基本要求，必要時(shí)可要求提供履約驗(yàn)收?qǐng)?bào)告；特殊情況，甲乙雙方簽訂的有效采購(gòu)（購(gòu)銷(xiāo)或服務(wù)）合同也可作為證明材料。工程類(lèi)項(xiàng)目則需提供竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。采購(gòu)文件還應(yīng)當(dāng)規(guī)定，證明材料需體現(xiàn)業(yè)績(jī)要求的時(shí)間范圍、產(chǎn)品（或同類(lèi)產(chǎn)品）名稱(chēng)或明細(xì)、項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容、采購(gòu)人及供應(yīng)商名稱(chēng)（公章簽署清晰可見(jiàn)）等等，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理或團(tuán)隊(duì)有關(guān)聯(lián)要求的，需體現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)理名字、團(tuán)隊(duì)名單等。
最后，筆者還想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，采購(gòu)文件中出現(xiàn)的業(yè)績(jī)?cè)O(shè)定存在歧義或重大缺陷導(dǎo)致評(píng)標(biāo)工作無(wú)法進(jìn)行的，或者違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依照87號(hào)令第六十五條的規(guī)定，停止評(píng)標(biāo)工作，與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)溝通并作書(shū)面記錄。（作者單位：貴州衛(wèi)虹招標(biāo)有限公司）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
