厘清高校政府采購范疇及表現(xiàn)形式
——以浙江省省屬高校為例進(jìn)行探討
■ 鐘列挺 陳蔚 汪進(jìn)前
近年來，隨著《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《政府采購法實(shí)施條例》）《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》以及各省市有關(guān)政府采購的一系列法律法規(guī)的陸續(xù)出臺，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，下同）屬高校在執(zhí)行和實(shí)施政府采購方面已經(jīng)具備了充足的法律和制度依據(jù)，在規(guī)范實(shí)施政府采購方面取得了不少成效。但實(shí)踐中，不僅是高校普通專任教師或其他部門工作人員，甚至連財(cái)務(wù)、采購管理及實(shí)施等與采購工作直接相關(guān)的人員，對于高校政府采購的范圍界定尚存在不同的理解。本文以浙江省省屬高校為例，一探高校政府采購的概念、范圍和表現(xiàn)形式，以期加強(qiáng)高校政府采購內(nèi)部控制尋找源頭管理。
高校政府采購概念的法律界定
關(guān)于政府采購概念，《政府采購法》第二條作了明確界定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！薄墩少彿ā芳啊墩少彿▽?shí)施條例》其他條款又指出：“政府集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)依照本法規(guī)定的權(quán)限制定”“政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合。屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布”“政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布”“政府采購法第二條所稱財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金”“采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)集中采購目錄、采購限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門預(yù)算編制政府采購實(shí)施計(jì)劃，報(bào)本級人民政府財(cái)政部門備案?！币虼?，從浙江省屬高校視角來說，所謂政府采購，是指高校作為具有預(yù)算編制職責(zé)的主體，使用納入預(yù)算管理的資金，采購由省人民政府或省財(cái)政廳依照政府采購法制定的政府集中采購目錄（簡稱集采目錄）以內(nèi)的或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、服務(wù)和工程的行為。
此外，從浙江省實(shí)踐來看，還需要明確以下兩類行為是否屬于高校政府采購的范疇：一是政府購買服務(wù)行為；二是電子賣場采購行為。
首先是關(guān)于政府購買服務(wù)行為，筆者認(rèn)為應(yīng)從高校是否屬于政府購買服務(wù)的“購買主體”入手進(jìn)行分析。《浙江省政府購買服務(wù)采購管理暫行辦法》第二條、第三條規(guī)定：“各級行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位，以及納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織向社會組織、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織、機(jī)構(gòu)等社會力量購買的服務(wù)，應(yīng)按本辦法規(guī)定實(shí)施采購。”“政府購買服務(wù)項(xiàng)目的具體范圍，由同級財(cái)政部門按規(guī)定以《政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》的形式定期予以公布，并實(shí)行動態(tài)調(diào)整。”《浙江省財(cái)政廳 浙江省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于印發(fā)浙江省事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作實(shí)施方案的通知》進(jìn)一步指出：不能或不宜由市場配置資源的公益一類的事業(yè)單位，既不屬于政府購買服務(wù)的購買主體，也不屬于承接主體，不得購買或承接政府購買服務(wù)。由此可見，作為公益二類的事業(yè)單位，高校不屬于浙江省政府購買服務(wù)的購買主體，不適用浙江省政府購買服務(wù)采購管理暫行辦法，其政府采購行為亦不受歷年度浙江省政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的約束。由上述文件可知，作為公益二類的事業(yè)單位，高校不屬于浙江省政府購買服務(wù)的購買主體，不適用浙江省政府購買服務(wù)采購管理暫行辦法，其政府采購行為亦不受歷年度浙江省政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的約束。
其次是判別電子賣場采購行為是否屬于高校采購范疇，筆者認(rèn)為這需要結(jié)合電子賣場采購的法律定位及具體實(shí)施情況進(jìn)行考量。根據(jù)《政府采購法》第二十六條第六款的規(guī)定可知，國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式也屬于政府采購的方式。另外，依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于＜浙江省政府采購電子賣場試點(diǎn)工作方案＞的批復(fù)》：“原則同意浙江省政府采購電子賣場試點(diǎn)工作方案。”《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》：“推進(jìn)協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購等信息公開……電子賣場、電子商城、網(wǎng)上超市等的具體成交記錄，也應(yīng)當(dāng)予以公開?！笨梢钥闯?，電子賣場采購作為一種新型的采購模式，已得到國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門（財(cái)政部）的認(rèn)可，納入政府采購的范疇。當(dāng)然，采購實(shí)踐中，某一特定的電子賣場采購項(xiàng)目是否屬于高校政府采購行為，還需要結(jié)合項(xiàng)目具體實(shí)施情況來進(jìn)行科學(xué)判斷。
屬于高校政府采購的兩個(gè)必要條件
高校政府采購使用的資金性質(zhì)是比較明確的，即納入本單位預(yù)算管理的資金。但高校政府采購的涵蓋范圍，其認(rèn)識尚未完全統(tǒng)一，比如政府采購與政府采購預(yù)算執(zhí)行確認(rèn)書（簡稱確認(rèn)書）之間的辯證關(guān)系，新型采購模式與項(xiàng)目性質(zhì)屬性之間的邏輯關(guān)系，政府采購與非政府采購的界限等。筆者認(rèn)為，高校政府采購必須同時(shí)滿足以下兩個(gè)必要條件。
第一個(gè)條件，在預(yù)算申報(bào)階段，必須申報(bào)政府采購預(yù)算執(zhí)行建議書，并經(jīng)省級采購管理部門審批通過，生成確認(rèn)書?！墩少彿▽?shí)施條例》第二十九條規(guī)定：“采購人應(yīng)根據(jù)集采目錄、采購限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門預(yù)算編制政府采購實(shí)施計(jì)劃，報(bào)本級人民政府采購部門備案?！边@表明，高校政府采購的項(xiàng)目，必須根據(jù)已批復(fù)的預(yù)算劃撥或調(diào)整政府采購指標(biāo)，按照各省集采目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)的要求，規(guī)范申報(bào)政府采購預(yù)算執(zhí)行建議書，并經(jīng)主管預(yù)算部門和省財(cái)政廳等上級采購管理部門審批同意、生成確認(rèn)書后方可組織實(shí)施。可見，申報(bào)并下達(dá)確認(rèn)書是高校政府采購項(xiàng)目的必不可少的環(huán)節(jié)，未按法律法規(guī)要求申報(bào)確認(rèn)書的項(xiàng)目必定不屬于高校政府采購的范疇。
第二個(gè)條件，在采購實(shí)施階段，必須嚴(yán)格按照政府采購系列法律法規(guī)確定的程序組織實(shí)施采購。凡高校政府采購項(xiàng)目，必須嚴(yán)格按照政府采購系列法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，遵照法定規(guī)范程序組織項(xiàng)目的招標(biāo)采購、合同簽訂、履約驗(yàn)收、備案支付等一系列行為。無論是否得到上級采購管理部門審批同意，凡未嚴(yán)格按照政府采購系列法律法規(guī)組織實(shí)施的，均屬于高校非政府采購或高校自行采購行為（除應(yīng)當(dāng)糾正并嚴(yán)格按照法律法規(guī)實(shí)施的政府采購項(xiàng)目以外）。所謂自行采購，《浙江省政府采購和采購類型審批管理辦法（試行）》明確規(guī)定：“是指由采購單位自行按照單位內(nèi)部的有關(guān)采購管理辦法或參照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的采購?！奔热蛔孕胁少彶⑽磭?yán)格按照政府采購系列法律法規(guī)確定的程序組織實(shí)施，因此不屬于政府采購法適用范圍的采購行為。
實(shí)踐中需要避免兩個(gè)認(rèn)識誤區(qū)：一是將電子賣場采購項(xiàng)目一律視為高校政府采購項(xiàng)目。二是將申報(bào)了確認(rèn)書的項(xiàng)目一律認(rèn)定為高校政府采購項(xiàng)目。前者誤將項(xiàng)目采用的具體采購模式與項(xiàng)目的政府采購屬性混為一談，后者錯(cuò)誤地認(rèn)為確認(rèn)書與政府采購之間構(gòu)成充分必要條件。實(shí)際上，未申報(bào)確認(rèn)書的電子賣場采購項(xiàng)目，以及申報(bào)了采購類型為“自行采購”確認(rèn)書的項(xiàng)目，都不屬于高校政府采購的范疇。
因此，考量高校政府采購的范圍，預(yù)算申報(bào)和采購實(shí)施階段應(yīng)執(zhí)行的兩個(gè)必要條件須同時(shí)具備、缺一不可，只有正確理解政府采購與確認(rèn)書、政府采購與自行采購、新型采購模式之間的辯證關(guān)系，才能可觀看待高校政府采購行為。
高校政府采購的范圍和外在表現(xiàn)形式
根據(jù)浙江省集采目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合上述兩個(gè)必要條件，高校政府采購和非政府采購、自行采購的范圍大致如下：
第一，高校政府采購范圍及具體外在表現(xiàn)形式為：一，申報(bào)了政府集中、部門集中采購確認(rèn)書、并嚴(yán)格按照政府集中、部門集中采購程序組織實(shí)施的項(xiàng)目。這類項(xiàng)目，一類是納入集采目錄的項(xiàng)目；另一類是由分散采購經(jīng)法定審批變更為集中采購的項(xiàng)目，特別是杭州市以外的地方高校，將分散采購項(xiàng)目委托地方集采機(jī)構(gòu)組織實(shí)施集中采購。二，申報(bào)了分散采購確認(rèn)書、并嚴(yán)格按照分散采購程序組織實(shí)施的項(xiàng)目。這類項(xiàng)目，第一類是未納入集采目錄且預(yù)算在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目；第二類是高校出于采購內(nèi)控的需要，將未納入集采目錄且預(yù)算在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目按照分散采購程序組織實(shí)施；第三類是納入集采目錄的項(xiàng)目經(jīng)法定審批變更為分散采購并組織實(shí)施。三，申報(bào)了政府集中、部門集中、分散采購—電子賣場采購確認(rèn)書、并嚴(yán)格電子賣場采購程序組織實(shí)施的項(xiàng)目。
第二，高校非政府采購、自行采購范圍及具體外在表現(xiàn)形式為：一，未申報(bào)確認(rèn)書、按照高校采購內(nèi)控制度或參照政府采購法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的項(xiàng)目，一般情況下是未納入集采目錄且預(yù)算金額在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目。實(shí)踐中細(xì)分為兩種情形：首先是高校根據(jù)采購內(nèi)控制度約定的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判、詢價(jià)、單一來源采購方式組織實(shí)施；其次是高校根據(jù)浙江省電子賣場采購管理暫行辦法等有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施。二，申報(bào)了自行采購確認(rèn)書、按照高校采購內(nèi)控制度或參照政府采購法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的項(xiàng)目。實(shí)踐中又細(xì)分為兩種情形：第一種情形是未納入集采目錄且預(yù)算金額在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目，由高校自定采購方式或者按照新型的電子賣場模式組織實(shí)施；第二種情形是納入集采目錄或預(yù)算金額在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目經(jīng)審批變更為自行采購，這一情形需要政府采購法明文規(guī)定并從嚴(yán)審批，例如根據(jù)《政府采購法》第八十五條規(guī)定，某項(xiàng)目即使納入集采目錄或預(yù)算金額在分散采購限額以上，其如果屬于涉密項(xiàng)目，經(jīng)上級采購管理部門審批后可自行采購，無須按照政府采購法有關(guān)采購程序?qū)嵤?/p>
高校采購業(yè)務(wù)主要包括采購需求編審、采購組織實(shí)施、合同管理與備案、項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，采購前銜接預(yù)算指標(biāo)及采購指標(biāo)，采購后銜接采購資金支付。采購內(nèi)控建設(shè)是高校加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)高校實(shí)現(xiàn)采購業(yè)務(wù)合規(guī)合法、采購環(huán)節(jié)科學(xué)合理、采購結(jié)果公平公開的主要手段。
綜上所述，厘清高校政府采購與非政府采購的認(rèn)識、明確高校政府采購的范圍和表現(xiàn)形式，對于高校特別是浙江省屬高校加強(qiáng)采購內(nèi)部控制建設(shè)具有重要的、基礎(chǔ)的作用，這有助于高校在強(qiáng)化源頭控制、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、優(yōu)化過程管理等方面，進(jìn)一步落實(shí)采購內(nèi)控建設(shè)的基本要求、夯實(shí)采購內(nèi)控建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、促進(jìn)采購內(nèi)控建設(shè)的動態(tài)均衡以及激發(fā)采購內(nèi)控機(jī)制的潛在活力，從而促進(jìn)高校采購內(nèi)控建設(shè)的完善和良性發(fā)展。
［本文系浙江省高等教育學(xué)會2018年高校實(shí)驗(yàn)室工作研究重點(diǎn)項(xiàng)目（編號：ZD201811）研究成果。作者分別為：鐘列挺，浙江理工大學(xué)采購中心副主任；陳蔚，浙江理工大學(xué)采購中心主任；汪進(jìn)前，浙江理工大學(xué)實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理處處長］
（來源：中國政府采購報(bào)）
