厘清高校政府采購范疇及表現(xiàn)形式
——以浙江省省屬高校為例進行探討
■ 鐘列挺 陳蔚 汪進前
近年來，隨著《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》以及各省市有關(guān)政府采購的一系列法律法規(guī)的陸續(xù)出臺，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，下同）屬高校在執(zhí)行和實施政府采購方面已經(jīng)具備了充足的法律和制度依據(jù)，在規(guī)范實施政府采購方面取得了不少成效。但實踐中，不僅是高校普通專任教師或其他部門工作人員，甚至連財務(wù)、采購管理及實施等與采購工作直接相關(guān)的人員，對于高校政府采購的范圍界定尚存在不同的理解。本文以浙江省省屬高校為例，一探高校政府采購的概念、范圍和表現(xiàn)形式，以期加強高校政府采購內(nèi)部控制尋找源頭管理。
高校政府采購概念的法律界定
關(guān)于政府采購概念，《政府采購法》第二條作了明確界定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！薄墩少彿ā芳啊墩少彿▽嵤l例》其他條款又指出：“政府集中采購目錄和采購限額標準依照本法規(guī)定的權(quán)限制定”“政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合。屬于地方預(yù)算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布”“政府采購限額標準，屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布”“政府采購法第二條所稱財政性資金是指納入預(yù)算管理的資金”“采購人應(yīng)當根據(jù)集中采購目錄、采購限額標準和已批復的部門預(yù)算編制政府采購實施計劃，報本級人民政府財政部門備案。”因此，從浙江省屬高校視角來說，所謂政府采購，是指高校作為具有預(yù)算編制職責的主體，使用納入預(yù)算管理的資金，采購由省人民政府或省財政廳依照政府采購法制定的政府集中采購目錄（簡稱集采目錄）以內(nèi)的或采購限額標準以上的貨物、服務(wù)和工程的行為。
此外，從浙江省實踐來看，還需要明確以下兩類行為是否屬于高校政府采購的范疇：一是政府購買服務(wù)行為；二是電子賣場采購行為。
首先是關(guān)于政府購買服務(wù)行為，筆者認為應(yīng)從高校是否屬于政府購買服務(wù)的“購買主體”入手進行分析?！墩憬≌徺I服務(wù)采購管理暫行辦法》第二條、第三條規(guī)定：“各級行政機關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位，以及納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織向社會組織、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織、機構(gòu)等社會力量購買的服務(wù)，應(yīng)按本辦法規(guī)定實施采購?！薄罢徺I服務(wù)項目的具體范圍，由同級財政部門按規(guī)定以《政府向社會力量購買服務(wù)指導目錄》的形式定期予以公布，并實行動態(tài)調(diào)整?！薄墩憬∝斦d 浙江省機構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于印發(fā)浙江省事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作實施方案的通知》進一步指出：不能或不宜由市場配置資源的公益一類的事業(yè)單位，既不屬于政府購買服務(wù)的購買主體，也不屬于承接主體，不得購買或承接政府購買服務(wù)。由此可見，作為公益二類的事業(yè)單位，高校不屬于浙江省政府購買服務(wù)的購買主體，不適用浙江省政府購買服務(wù)采購管理暫行辦法，其政府采購行為亦不受歷年度浙江省政府向社會力量購買服務(wù)指導性目錄的約束。由上述文件可知，作為公益二類的事業(yè)單位，高校不屬于浙江省政府購買服務(wù)的購買主體，不適用浙江省政府購買服務(wù)采購管理暫行辦法，其政府采購行為亦不受歷年度浙江省政府向社會力量購買服務(wù)指導性目錄的約束。
其次是判別電子賣場采購行為是否屬于高校采購范疇，筆者認為這需要結(jié)合電子賣場采購的法律定位及具體實施情況進行考量。根據(jù)《政府采購法》第二十六條第六款的規(guī)定可知，國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式也屬于政府采購的方式。另外，依據(jù)《財政部關(guān)于＜浙江省政府采購電子賣場試點工作方案＞的批復》：“原則同意浙江省政府采購電子賣場試點工作方案。”《財政部關(guān)于進一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項的通知》：“推進協(xié)議供貨和定點采購等信息公開……電子賣場、電子商城、網(wǎng)上超市等的具體成交記錄，也應(yīng)當予以公開?！笨梢钥闯?，電子賣場采購作為一種新型的采購模式，已得到國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門（財政部）的認可，納入政府采購的范疇。當然，采購實踐中，某一特定的電子賣場采購項目是否屬于高校政府采購行為，還需要結(jié)合項目具體實施情況來進行科學判斷。
屬于高校政府采購的兩個必要條件
高校政府采購使用的資金性質(zhì)是比較明確的，即納入本單位預(yù)算管理的資金。但高校政府采購的涵蓋范圍，其認識尚未完全統(tǒng)一，比如政府采購與政府采購預(yù)算執(zhí)行確認書（簡稱確認書）之間的辯證關(guān)系，新型采購模式與項目性質(zhì)屬性之間的邏輯關(guān)系，政府采購與非政府采購的界限等。筆者認為，高校政府采購必須同時滿足以下兩個必要條件。
第一個條件，在預(yù)算申報階段，必須申報政府采購預(yù)算執(zhí)行建議書，并經(jīng)省級采購管理部門審批通過，生成確認書?！墩少彿▽嵤l例》第二十九條規(guī)定：“采購人應(yīng)根據(jù)集采目錄、采購限額標準和已批復的部門預(yù)算編制政府采購實施計劃，報本級人民政府采購部門備案?！边@表明，高校政府采購的項目，必須根據(jù)已批復的預(yù)算劃撥或調(diào)整政府采購指標，按照各省集采目錄和采購限額標準的要求，規(guī)范申報政府采購預(yù)算執(zhí)行建議書，并經(jīng)主管預(yù)算部門和省財政廳等上級采購管理部門審批同意、生成確認書后方可組織實施?？梢?，申報并下達確認書是高校政府采購項目的必不可少的環(huán)節(jié)，未按法律法規(guī)要求申報確認書的項目必定不屬于高校政府采購的范疇。
第二個條件，在采購實施階段，必須嚴格按照政府采購系列法律法規(guī)確定的程序組織實施采購。凡高校政府采購項目，必須嚴格按照政府采購系列法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，遵照法定規(guī)范程序組織項目的招標采購、合同簽訂、履約驗收、備案支付等一系列行為。無論是否得到上級采購管理部門審批同意，凡未嚴格按照政府采購系列法律法規(guī)組織實施的，均屬于高校非政府采購或高校自行采購行為（除應(yīng)當糾正并嚴格按照法律法規(guī)實施的政府采購項目以外）。所謂自行采購，《浙江省政府采購和采購類型審批管理辦法（試行）》明確規(guī)定：“是指由采購單位自行按照單位內(nèi)部的有關(guān)采購管理辦法或參照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定組織實施的采購?！奔热蛔孕胁少彶⑽磭栏癜凑照少徬盗蟹煞ㄒ?guī)確定的程序組織實施，因此不屬于政府采購法適用范圍的采購行為。
實踐中需要避免兩個認識誤區(qū)：一是將電子賣場采購項目一律視為高校政府采購項目。二是將申報了確認書的項目一律認定為高校政府采購項目。前者誤將項目采用的具體采購模式與項目的政府采購屬性混為一談，后者錯誤地認為確認書與政府采購之間構(gòu)成充分必要條件。實際上，未申報確認書的電子賣場采購項目，以及申報了采購類型為“自行采購”確認書的項目，都不屬于高校政府采購的范疇。
因此，考量高校政府采購的范圍，預(yù)算申報和采購實施階段應(yīng)執(zhí)行的兩個必要條件須同時具備、缺一不可，只有正確理解政府采購與確認書、政府采購與自行采購、新型采購模式之間的辯證關(guān)系，才能可觀看待高校政府采購行為。
高校政府采購的范圍和外在表現(xiàn)形式
根據(jù)浙江省集采目錄和采購限額標準，結(jié)合上述兩個必要條件，高校政府采購和非政府采購、自行采購的范圍大致如下：
第一，高校政府采購范圍及具體外在表現(xiàn)形式為：一，申報了政府集中、部門集中采購確認書、并嚴格按照政府集中、部門集中采購程序組織實施的項目。這類項目，一類是納入集采目錄的項目；另一類是由分散采購經(jīng)法定審批變更為集中采購的項目，特別是杭州市以外的地方高校，將分散采購項目委托地方集采機構(gòu)組織實施集中采購。二，申報了分散采購確認書、并嚴格按照分散采購程序組織實施的項目。這類項目，第一類是未納入集采目錄且預(yù)算在采購限額標準以上的項目；第二類是高校出于采購內(nèi)控的需要，將未納入集采目錄且預(yù)算在采購限額標準以下的項目按照分散采購程序組織實施；第三類是納入集采目錄的項目經(jīng)法定審批變更為分散采購并組織實施。三，申報了政府集中、部門集中、分散采購—電子賣場采購確認書、并嚴格電子賣場采購程序組織實施的項目。
第二，高校非政府采購、自行采購范圍及具體外在表現(xiàn)形式為：一，未申報確認書、按照高校采購內(nèi)控制度或參照政府采購法有關(guān)規(guī)定組織實施的項目，一般情況下是未納入集采目錄且預(yù)算金額在采購限額標準以下的項目。實踐中細分為兩種情形：首先是高校根據(jù)采購內(nèi)控制度約定的公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、詢價、單一來源采購方式組織實施；其次是高校根據(jù)浙江省電子賣場采購管理暫行辦法等有關(guān)規(guī)定組織實施。二，申報了自行采購確認書、按照高校采購內(nèi)控制度或參照政府采購法有關(guān)規(guī)定組織實施的項目。實踐中又細分為兩種情形：第一種情形是未納入集采目錄且預(yù)算金額在采購限額標準以下的項目，由高校自定采購方式或者按照新型的電子賣場模式組織實施；第二種情形是納入集采目錄或預(yù)算金額在采購限額標準以上的項目經(jīng)審批變更為自行采購，這一情形需要政府采購法明文規(guī)定并從嚴審批，例如根據(jù)《政府采購法》第八十五條規(guī)定，某項目即使納入集采目錄或預(yù)算金額在分散采購限額以上，其如果屬于涉密項目，經(jīng)上級采購管理部門審批后可自行采購，無須按照政府采購法有關(guān)采購程序?qū)嵤?/p>
高校采購業(yè)務(wù)主要包括采購需求編審、采購組織實施、合同管理與備案、項目驗收等環(huán)節(jié)，采購前銜接預(yù)算指標及采購指標，采購后銜接采購資金支付。采購內(nèi)控建設(shè)是高校加強內(nèi)部控制建設(shè)的重要組成部分，是實現(xiàn)高校實現(xiàn)采購業(yè)務(wù)合規(guī)合法、采購環(huán)節(jié)科學合理、采購結(jié)果公平公開的主要手段。
綜上所述，厘清高校政府采購與非政府采購的認識、明確高校政府采購的范圍和表現(xiàn)形式，對于高校特別是浙江省屬高校加強采購內(nèi)部控制建設(shè)具有重要的、基礎(chǔ)的作用，這有助于高校在強化源頭控制、加強隊伍建設(shè)、優(yōu)化過程管理等方面，進一步落實采購內(nèi)控建設(shè)的基本要求、夯實采購內(nèi)控建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、促進采購內(nèi)控建設(shè)的動態(tài)均衡以及激發(fā)采購內(nèi)控機制的潛在活力，從而促進高校采購內(nèi)控建設(shè)的完善和良性發(fā)展。
［本文系浙江省高等教育學會2018年高校實驗室工作研究重點項目（編號：ZD201811）研究成果。作者分別為：鐘列挺，浙江理工大學采購中心副主任；陳蔚，浙江理工大學采購中心主任；汪進前，浙江理工大學實驗室與設(shè)備管理處處長］
（來源：中國政府采購報）
