招標(biāo)文件緣何有如此低級(jí)錯(cuò)誤
——一起因招標(biāo)文件對(duì)采購(gòu)需求描述“不知所云”引發(fā)廢標(biāo)案例的追問(wèn)
案情回放
B公司對(duì)某單位“消防設(shè)備公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目”提起投訴：負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家以招標(biāo)文件技術(shù)參數(shù)中的“玻璃被”（實(shí)際應(yīng)為玻璃杯）存有錯(cuò)別字為由認(rèn)為不能繼續(xù)評(píng)標(biāo)，應(yīng)當(dāng)重新制作招標(biāo)文件、開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，此行為不合法也不合理。
事實(shí)上，B公司的投標(biāo)文件直接復(fù)制了招標(biāo)文件“玻璃被”這一參數(shù)，其投標(biāo)文件中也延續(xù)了這一錯(cuò)誤。另外，其報(bào)價(jià)最低，極有可能中標(biāo)，所以B公司提起投訴，要求財(cái)政部門(mén)認(rèn)定上述行為非法，并要求采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)賠償其經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)，B公司指出，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)故意設(shè)置文字障礙，排除其他合理公平競(jìng)爭(zhēng)，為圍標(biāo)、串標(biāo)等違法違規(guī)行為提供方便，有暗箱操作的嫌疑。
最后，經(jīng)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)調(diào)查，財(cái)政部門(mén)認(rèn)定采購(gòu)文件存有影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)內(nèi)容，責(zé)令采購(gòu)人重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。
案例探析
當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)在接到上述投訴后，立即進(jìn)行相關(guān)調(diào)查并發(fā)現(xiàn)了除錯(cuò)別字之外的其他問(wèn)題，也引發(fā)了筆者的幾點(diǎn)思考，現(xiàn)逐一梳理出來(lái)，和業(yè)界共同探討。
問(wèn)題一：一個(gè)錯(cuò)別字能否成為“推倒重來(lái)”的理由？
關(guān)于招標(biāo)文件存有錯(cuò)別字的情況，筆者未找到相關(guān)法律依據(jù)。但從投標(biāo)文件的角度來(lái)看，筆者對(duì)問(wèn)題一的回答是不能。根據(jù)國(guó)家七部委《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十六條的規(guī)定，細(xì)微偏差是指投標(biāo)文件在實(shí)質(zhì)上響應(yīng)招標(biāo)文件要求，但在個(gè)別地方存在漏項(xiàng)或者提供了不完整的技術(shù)信息和數(shù)據(jù)等情況，并且補(bǔ)正這些遺漏或者不完整不會(huì)對(duì)其他投標(biāo)人造成不公平的結(jié)果。細(xì)微偏差不影響投標(biāo)文件的有效性。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)書(shū)面要求存在細(xì)微偏差的投標(biāo)人在評(píng)標(biāo)結(jié)束前予以補(bǔ)正。拒不補(bǔ)正的，在詳細(xì)評(píng)審時(shí)可以對(duì)細(xì)微偏差作不利于該投標(biāo)人的量化，量化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定。
問(wèn)題二：評(píng)審專家發(fā)現(xiàn)采購(gòu)需求不明確該怎么辦？
財(cái)政部門(mén)介入調(diào)查發(fā)現(xiàn)：經(jīng)查閱該項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)資料和監(jiān)控影像資料，整個(gè)項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)程序按照法定要求進(jìn)行。同時(shí)，經(jīng)查閱該項(xiàng)目采購(gòu)文件中有關(guān)采購(gòu)需求的描述以及評(píng)標(biāo)委員會(huì)的認(rèn)定意見(jiàn)，有多處產(chǎn)品的需求描述存在歧義，其中“玻璃杯”等參數(shù)需求前后描述不一致，存在歧義，直接影響項(xiàng)目的順利履約。如，1.雙層玻璃杯，材質(zhì)為304不銹鋼，此處描述未明確表達(dá)“玻璃杯”的具體要求，材質(zhì)到底是玻璃，還是304不銹鋼？還是既有部分為玻璃材質(zhì)，又有部分為304不銹鋼？2.消防主題筆袋的定制圖案、消防停車(chē)電話牌、消防“抱枕”定制圖案、消防雨傘定制圖案、迷你消防車(chē)模型、消防栓存錢(qián)罐、消防鑰匙扣、消防金屬中性水筆、消防主題打火機(jī)、消防英雄擺件等未明確采購(gòu)需求，只有“按采購(gòu)人要求定制”的描述，未明確采購(gòu)需求。綜上，采購(gòu)需求表述不僅僅是“玻璃被”與“玻璃杯”之間一字之差的問(wèn)題，而是采購(gòu)文件存在重大瑕疵，采購(gòu)需求不明確，導(dǎo)致評(píng)審專家無(wú)法評(píng)審。
依據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第六十五條、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2012〕69號(hào)）第四條之規(guī)定，評(píng)審委員會(huì)發(fā)現(xiàn)采購(gòu)文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評(píng)審工作無(wú)法進(jìn)行，或者采購(gòu)文件內(nèi)容違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，要停止評(píng)審工作并向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)書(shū)面說(shuō)明情況，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)修改采購(gòu)文件后重新組織采購(gòu)活動(dòng)。
問(wèn)題三：采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)文件存在歧義該負(fù)什么責(zé)任？
本案屬于評(píng)標(biāo)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件存在歧義，應(yīng)當(dāng)按87號(hào)令第六十五條規(guī)定執(zhí)行。評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評(píng)標(biāo)工作無(wú)法進(jìn)行，或者招標(biāo)文件違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)停止評(píng)標(biāo)工作，與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)溝通并作書(shū)面記錄。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)確認(rèn)后，應(yīng)當(dāng)修改招標(biāo)文件，重新組織采購(gòu)活動(dòng)。如果在評(píng)標(biāo)結(jié)束后發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件存在歧義的，影響或者可能影響中標(biāo)結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)按《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第七十一條第二款的規(guī)定，重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)并報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。
值得注意的是，在本案例中，中止采購(gòu)活動(dòng)是由于采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未按采購(gòu)需求編制采購(gòu)文件。根據(jù)《實(shí)施條例》第七十六條的規(guī)定，政府采購(gòu)當(dāng)事人違反政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。如果供應(yīng)商提出賠償投標(biāo)損失，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)還應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因?yàn)檎袠?biāo)文件編制存在過(guò)錯(cuò)，于是當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)作出行政處罰決定：責(zé)令采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)限期整改，并給予行政警告處分。
問(wèn)題四：財(cái)政部門(mén)的處理決定是否合理？
據(jù)財(cái)政部門(mén)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：1.采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)在被禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)期限內(nèi)的供應(yīng)商A公司也前來(lái)投標(biāo)。且A公司提供了虛假的未受到行政處罰的證明材料，A公司上次被處罰是因其在教育裝備采購(gòu)項(xiàng)目中有違法行為。2.采購(gòu)人代表確實(shí)口頭表述：“玻璃被有錯(cuò)別字，應(yīng)該‘廢標(biāo)’”。3.有的評(píng)審專家認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)評(píng)審，經(jīng)采購(gòu)人代表善意提醒采購(gòu)文件不僅有錯(cuò)別字，還有其他問(wèn)題，評(píng)審專家才據(jù)此結(jié)合“采購(gòu)文件存在重大歧義”出具了重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的建議，并向財(cái)政部門(mén)書(shū)面報(bào)告。采購(gòu)人宣布項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行，并委托代理機(jī)構(gòu)發(fā)布公告。
綜上所述，因?yàn)椴少?gòu)文件出現(xiàn)重大歧義，將會(huì)導(dǎo)致無(wú)法履約的情況發(fā)生，影響政府采購(gòu)的公平公正。于是，財(cái)政部門(mén)認(rèn)定采購(gòu)文件存有影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)內(nèi)容，責(zé)令采購(gòu)人重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。筆者認(rèn)為財(cái)政部門(mén)作出這樣的處理決定無(wú)可厚非。
問(wèn)題五：財(cái)政部門(mén)是否應(yīng)該去審查投訴事宜之外的事項(xiàng)？
根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第二十九條的規(guī)定，投訴處理過(guò)程中，有下列情形之一的，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)駁回投訴：“……（二）投訴事項(xiàng)缺乏事實(shí)依據(jù)，投訴事項(xiàng)不成立……”據(jù)此，如果財(cái)政部門(mén)認(rèn)為投訴事項(xiàng)缺乏事實(shí)依據(jù)可以駁回投訴。
那么，財(cái)政部門(mén)是否應(yīng)該去審查投訴事宜之外的事項(xiàng)？財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門(mén)，處理政府采購(gòu)過(guò)程中有關(guān)政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況；采購(gòu)人員的執(zhí)業(yè)素質(zhì)等。換句話說(shuō)，財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管應(yīng)是全方位、無(wú)死角的。
實(shí)踐中，財(cái)政部門(mén)通過(guò)處理投訴方式進(jìn)行的監(jiān)管，在監(jiān)管的發(fā)起、受理范圍和處理方式上均受《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)的約束。而對(duì)于依職權(quán)啟動(dòng)的監(jiān)督檢查程序，常見(jiàn)的方式主要有處理供應(yīng)商投訴、舉報(bào)以及其他依法監(jiān)督檢查事項(xiàng)。筆者認(rèn)為，如果投訴人、舉報(bào)人給財(cái)政部門(mén)提供了一個(gè)啟動(dòng)監(jiān)督檢查的線索，財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督檢查不應(yīng)限于投訴人、舉報(bào)人的投訴或舉報(bào)事項(xiàng)，建議對(duì)相關(guān)事項(xiàng)同時(shí)依法處理。
延伸思考
此案也揭示了部分采購(gòu)人對(duì)自身采購(gòu)需求不明確以及代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)素質(zhì)欠缺等問(wèn)題，暫且不論本案招標(biāo)文件中“玻璃被”錯(cuò)別字的問(wèn)題，大面積的含糊其詞、不同程度歧義的采購(gòu)需求描述，這到底是經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)水平不達(dá)標(biāo)，還是另有隱情？值得進(jìn)一步思考。
根據(jù)筆者對(duì)該項(xiàng)目實(shí)際情況的了解，造成上述問(wèn)題的原因可能有以下兩種情況：
一方面，采購(gòu)人早已內(nèi)定中標(biāo)供應(yīng)商，且與代理機(jī)構(gòu)一起“設(shè)計(jì)”，故意設(shè)置如此具有“歧義”的采購(gòu)需求，目的是如果有其他供應(yīng)商來(lái)投標(biāo)，即有理由宣布重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)；如果沒(méi)有其他供應(yīng)商來(lái)投標(biāo)，則采購(gòu)人代表將以時(shí)間緊、任務(wù)急、采購(gòu)文件一點(diǎn)小瑕疵沒(méi)有關(guān)系等理由，引導(dǎo)評(píng)審專家繼續(xù)評(píng)審，由內(nèi)定供應(yīng)商中標(biāo)。
另一方面，A公司為何在被禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的期限內(nèi)前來(lái)投標(biāo)，是被人請(qǐng)來(lái)圍標(biāo)、串標(biāo)？還是企業(yè)資質(zhì)被人掛靠，而掛靠人不知道A公司正在處罰期？
上述可能性只是一種猜想，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性證據(jù)尚無(wú)法定論。但如何讓政府采購(gòu)的頂層設(shè)計(jì)更好地與實(shí)際工作銜接，我們的政府采購(gòu)制度該如何進(jìn)一步優(yōu)化，則是值得每一位政采人深思的。
（作者：鐘志君 單位：江西省崇義縣財(cái)政局）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
