“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治?！薄吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例〈釋義〉》明確了“較大數(shù)額罰款”借鑒《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）規(guī)定的“行政處罰聽證標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行判定。筆者通過解析歷年來真實(shí)的案例，發(fā)現(xiàn)了這種借鑒判定標(biāo)準(zhǔn)的做法已經(jīng)跟不上時(shí)代變化的步伐，亟待更新。
法律背景
《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）第十九條規(guī)定：“政府采購法第二十二條第一款第五項(xiàng)所稱重大違法記錄，是指供應(yīng)商因違法經(jīng)營受到刑事處罰或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰?！?/p>
對(duì)于“較大數(shù)額罰款”如何判定，《條例》并未作出明確規(guī)定。在隨后職能部門編著的《條例》釋義當(dāng)中，對(duì)于“較大數(shù)額罰款”的判定借鑒了《行政處罰法》的規(guī)定?！缎姓幜P法》第四十二條第一款中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！币簿褪钦f，當(dāng)事人有要求舉行聽證權(quán)利的行政處罰，即政府采購中供應(yīng)商的重大違法記錄。而對(duì)于何為“較大數(shù)額罰款”，《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》文件中明確要求，“各地方、各部門都要認(rèn)真執(zhí)行聽證制度、調(diào)查取證與處罰決定分開制度、罰款決定與罰款收繳分離制度，要根據(jù)行政處罰法的規(guī)定確定聽證的范圍，明確主持聽證的人員，制定聽證規(guī)則”。據(jù)此，各地方、各部門都明確了聽證的范圍，即較大數(shù)額罰款的標(biāo)準(zhǔn)，一般各地也對(duì)適用地域標(biāo)準(zhǔn)還是部門標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定。在判斷是否屬于較大數(shù)額罰款時(shí)，要根據(jù)具體行政處罰案件的實(shí)際情況確定。
案例判定解析
案例一：
基本案情：A企業(yè)于2015年3月16日受到中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)廣東監(jiān)管局的行政處罰，處罰事由為，信息披露違法；處罰結(jié)果為，責(zé)令整改，給予警告，并處以50萬元罰款。A企業(yè)于2015年5月22日參加某項(xiàng)目政府采購活動(dòng)并中標(biāo)，中標(biāo)后被舉報(bào)“在參加政府采購活動(dòng)前三年內(nèi)存在重大違法記錄中的較大數(shù)額罰款的行政處罰”。
聽證標(biāo)準(zhǔn)：按照部門標(biāo)準(zhǔn)《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰聽證規(guī)則》第二條的規(guī)定，“中國證監(jiān)會(huì)對(duì)當(dāng)事人依法作出下述一項(xiàng)或一項(xiàng)以上行政處罰以前，當(dāng)事人要求舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)則組織聽證：（六）對(duì)法人或者其他組織處以罰款或者沒收違法所得人民幣30萬元以上”。而地方標(biāo)準(zhǔn)《廣東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第五條第二款規(guī)定：“本條前款的較大數(shù)額罰款，是指對(duì)公民處以1000元以上罰款，對(duì)法人或者其他組織處以5萬元以上罰款?！?/p>
判定結(jié)果如下：財(cái)政部門根據(jù)《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰聽證規(guī)則》第二條第六項(xiàng)的規(guī)定，判定A企業(yè)被處以50萬元罰款屬于“較大數(shù)額罰款”。因此，財(cái)政部門認(rèn)定A企業(yè)在參加政府采購活動(dòng)前存在重大違法記錄，作出A企業(yè)在本項(xiàng)目中標(biāo)無效的處理決定。
案例二：
基本案情：B企業(yè)于2017年11月20日受到河北省某市發(fā)展和改革委員會(huì)的行政處罰，處罰事由：工程招投標(biāo)中存在業(yè)績?cè)旒?；B被處以4.4758萬元罰款。2017年12月7日，經(jīng)B企業(yè)申請(qǐng)信用修復(fù)，行政處罰部門將上述處罰信息予以撤網(wǎng)。B企業(yè)于2020年1月9日參加某項(xiàng)目政府采購活動(dòng)并中標(biāo)，中標(biāo)后被舉報(bào)“在參加政府采購活動(dòng)前三年內(nèi)存在重大違法記錄中的較大數(shù)額罰款的行政處罰”。
聽證標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)于部門標(biāo)準(zhǔn)，未查詢到工程投標(biāo)主管部門關(guān)于“行政處罰聽證標(biāo)準(zhǔn)”的相關(guān)規(guī)定。而按照地方標(biāo)準(zhǔn)《河北省人民政府關(guān)于行政處罰聽證范圍中較大數(shù)額罰款數(shù)額的通知》的規(guī)定，“對(duì)從事非經(jīng)營活動(dòng)的公民處以500元以上罰款，對(duì)從事非經(jīng)營活動(dòng)的法人或者其他組織處以5000元以上罰款；對(duì)從事經(jīng)營活動(dòng)的公民處以1000元以上罰款，對(duì)從事經(jīng)營活動(dòng)的法人或者其他組織處以10000元以上罰款，在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)組織聽證”。
判定結(jié)果：財(cái)政部門根據(jù)《河北省人民政府關(guān)于行政處罰聽證范圍中較大數(shù)額罰款數(shù)額的通知》規(guī)定的聽證標(biāo)準(zhǔn)，判定B企業(yè)被處以4.4758萬元罰款屬于“較大數(shù)額罰款”。因此，財(cái)政部門認(rèn)定B企業(yè)在參加政府采購活動(dòng)前存在重大違法記錄，作出B企業(yè)在本項(xiàng)目中標(biāo)無效的處理決定。
案例三：
基本案情：C企業(yè)于2018年2月27日受到安徽省某市公共資源交易監(jiān)督管理局的行政處罰，處罰事由為，工程招投標(biāo)中存在串通投標(biāo)；C企業(yè)被處以2.7192萬元罰款。2018年8月，經(jīng)C企業(yè)申請(qǐng)信用修復(fù)，行政處罰部門將上述處罰信息予以撤網(wǎng)。C企業(yè)于2020年1月9日參加某項(xiàng)目政府采購活動(dòng)并中標(biāo)，中標(biāo)后被投訴“在參加政府采購活動(dòng)前三年內(nèi)存在重大違法記錄中的較大數(shù)額罰款的行政處罰”。
聽證標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)于部門標(biāo)準(zhǔn)，筆者未查詢到工程投標(biāo)主管部門關(guān)于“行政處罰聽證標(biāo)準(zhǔn)”的相關(guān)規(guī)定。而地方標(biāo)準(zhǔn)《安徽省行政處罰聽證程序規(guī)定》第三條第二款規(guī)定：“前款中較大數(shù)額罰款是指對(duì)公民處以1000元以上的罰款；對(duì)法人或其他組織處以10000元以上的罰款。國家有關(guān)部門對(duì)較大數(shù)額罰款已有規(guī)定的，從其規(guī)定。”
判定結(jié)果：財(cái)政部門根據(jù)《安徽省行政處罰聽證程序規(guī)定》第三條關(guān)于“較大數(shù)額罰款是指對(duì)公民處以1000元以上的罰款，對(duì)法人或其他組織處以10000元以上的罰款”的規(guī)定，判定C企業(yè)被處以2.7192萬元罰款屬于“較大數(shù)額罰款”。因此，財(cái)政部門認(rèn)定C企業(yè)在參加政府采購活動(dòng)前存在重大違法記錄，作出C企業(yè)在本項(xiàng)目中標(biāo)無效的處理決定。
案例四：
基本案情：D企業(yè)于2019年8月12日受到福建省某縣自然資源局的行政處罰，處罰事由為，非法占用林地；最后，D企業(yè)被責(zé)令六個(gè)月內(nèi)恢復(fù)原狀，并處以5.874萬元罰款。D企業(yè)于2020年5月18日參加某項(xiàng)目政府采購活動(dòng)并中標(biāo)，中標(biāo)后被舉報(bào)“在參加政府采購活動(dòng)前三年內(nèi)存在重大違法記錄中的較大數(shù)額罰款的行政處罰”。
聽證標(biāo)準(zhǔn)：部門標(biāo)準(zhǔn)《林業(yè)行政處罰聽證規(guī)則》第五條第二款、第三款規(guī)定：“前款所稱較大數(shù)額的罰款，按照省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)或者省級(jí)人民政府的規(guī)定執(zhí)行。國家林業(yè)局依法作出十萬元以上(含十萬元)罰款決定的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！钡P者未查詢到福建省大常委會(huì)或者福建省人民政府關(guān)于“行政處罰聽證標(biāo)準(zhǔn)”的相關(guān)規(guī)定。
判定結(jié)果：財(cái)政部門根據(jù)《林業(yè)行政處罰聽證規(guī)則》（國家林業(yè)局令第4號(hào)）第五條第二款、第三款規(guī)定，判定D企業(yè)被處以5.874萬元罰款不屬于“較大數(shù)額罰款”。因此，財(cái)政部門認(rèn)定D企業(yè)在參加政府采購活動(dòng)前三年內(nèi)不存在重大違法記錄，駁回對(duì)D企業(yè)的舉報(bào)事項(xiàng)。
存在的問題
通過上述案例，筆者發(fā)現(xiàn)，我國政府采購在較大數(shù)額罰款判定方面還存在以下幾個(gè)問題：
問題一：借鑒聽證標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定不合時(shí)宜?！缎姓幜P法》第四十二條第一款中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！睋?jù)此，各部門、各地方制定的聽證的范圍，即較大數(shù)額罰款的額度。筆者認(rèn)為這是判定當(dāng)事人是否具有要求舉行聽證權(quán)利的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是一種法律救濟(jì)權(quán)利的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。而《政府采購法》和《條例》所規(guī)定的重大違法記錄中的“較大數(shù)額罰款”是對(duì)當(dāng)事人所受行政處罰是否構(gòu)成重大違法記錄、是否不具備參加政府采購活動(dòng)資格的判定標(biāo)準(zhǔn)，是一種法律后果的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這兩者并不存在正相關(guān)關(guān)系，不能對(duì)判定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行借鑒。
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利的落實(shí)，這兩者可能出現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。目前，關(guān)于“行政處罰聽證標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，基本上都是上個(gè)世紀(jì)90年代末制定的，聽證額度標(biāo)準(zhǔn)都比較低。同時(shí)，為保證當(dāng)事人陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利，新修訂的聽證制度中聽證門檻往往也比較低、即“較大數(shù)額罰款”的額度是比較低的。但是，這種低額度的標(biāo)準(zhǔn)被借鑒作為政府采購中“較大數(shù)額罰款”的判定標(biāo)準(zhǔn)，往往會(huì)變成對(duì)當(dāng)事人法律后果更嚴(yán)重的認(rèn)定。因此，筆者認(rèn)為政府采購中“較大數(shù)額罰款”繼續(xù)借鑒“行政處罰聽證標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行判定不合時(shí)宜。
問題二：聽證標(biāo)準(zhǔn)陳舊，取證困難。在處理“在參加政府采購活動(dòng)前三年內(nèi)存在重大違法記錄中的較大數(shù)額罰款的行政處罰”的投訴、舉報(bào)案件過程中，多數(shù)部門和地方關(guān)于“行政處罰聽證標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定基本上都是上個(gè)世紀(jì)90年代末制定的，有些規(guī)定在政府部門官網(wǎng)上無法查詢到，造成了取證困難。同時(shí)，這些規(guī)定年代比較久遠(yuǎn)，因無法判斷是否尚在有效期內(nèi)，往往還要向相關(guān)行政部門進(jìn)行求證，客觀上增加了這些部門的工作量。
問題三：地域標(biāo)準(zhǔn)差異，造成不公平。在本文第二部分“案例判定”中，大家可以發(fā)現(xiàn)我國各省、自治區(qū)、直轄市制定的聽證額度標(biāo)準(zhǔn)差異是比較大的，對(duì)法人的聽證額度，廣東省是10萬元、而安徽省和河北省都是1萬元。這就意味著同一行政處罰在不同地域作出，將決定該行政處罰是否被判定為“較大數(shù)額罰款”的處罰，結(jié)果是不一樣的，這就會(huì)造成不公平。比如，上文中的B企業(yè)被處以4.4758萬元罰款和C企業(yè)被處以2.7192萬元罰款，如果兩家企業(yè)受到的是廣東省行政部門的行政處罰，那將不會(huì)被判定為“較大數(shù)額罰款”的處罰，即在參加政府采購前三年內(nèi)不存在重大違法記錄。
問題四：適用地域標(biāo)準(zhǔn)還是部門標(biāo)準(zhǔn)，存在困惑。根據(jù)《條例》的釋義，一般各地也對(duì)適用地域標(biāo)準(zhǔn)還是部門標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定。但是，筆者發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上很多地方并未對(duì)適用地域標(biāo)準(zhǔn)還是部門標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定，也有些部門規(guī)定下屬地方部門作出的行政處罰適用所在地方的地域標(biāo)準(zhǔn)，這就造成了是適用地域標(biāo)準(zhǔn)還是適用部門標(biāo)準(zhǔn)的困惑。筆者認(rèn)為，根據(jù)《行政處罰法》的立法精神，行政處罰聽證是賦予行政處罰當(dāng)事人申辯的權(quán)利。政府采購中較大數(shù)額罰款處罰參照“行政處罰聽證標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行認(rèn)定，也應(yīng)當(dāng)遵循有利于行政處罰當(dāng)事人的原則，在部門標(biāo)準(zhǔn)和地域標(biāo)準(zhǔn)中就較高的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。
問題五：信用修復(fù)增加取證難度。在本文第二部分“案例判定”中，B企業(yè)和C企業(yè)均申請(qǐng)了信用修復(fù)，行政處罰部門將其處罰信息予以撤網(wǎng)。因此，在政府采購資格預(yù)審中，采購人和采購代理機(jī)構(gòu)在信用中國和中國政府采購網(wǎng)站均未發(fā)現(xiàn)兩家企業(yè)的重大違法記錄。而在投訴舉報(bào)處理過程中，財(cái)政部門只能通過向行政處罰部門函證，確認(rèn)行政處罰信息的真實(shí)性，這也客觀上增加了行政處罰部門的工作量。在未來的政府采購活動(dòng)中，這種情況可能會(huì)越來越多，因此，政府采購法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)做好與信用修復(fù)制度的銜接工作。
有關(guān)建議
基于上述問題，筆者現(xiàn)提出以下建議：
建立全國統(tǒng)一階梯式“較大數(shù)額罰款”判定標(biāo)準(zhǔn)。為適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，建議取消政府采購中“較大數(shù)額罰款借鑒行政處罰聽證標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定”的規(guī)定。筆者認(rèn)為，可以借鑒《浙江省人民政府法制辦公室關(guān)于明確實(shí)施行政處罰適用聽證程序較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)的函》（浙府法發(fā)〔2014〕10號(hào)）的成功經(jīng)驗(yàn)，建立全國統(tǒng)一階梯式的政府采購“較大數(shù)額罰款”判定標(biāo)準(zhǔn)。即根據(jù)各行業(yè)行政處罰數(shù)額情況，通過征詢各行政主管部門意見，建立符合行業(yè)特點(diǎn)、輕重適度的判定標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適時(shí)作出調(diào)整。
監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)信息公開，完善信用體系建設(shè)。政府采購監(jiān)管部門在代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查等專項(xiàng)檢查和日常監(jiān)督檢查過程中，要重點(diǎn)排查和整治圍標(biāo)串標(biāo)、虛假投標(biāo)、不誠信履約等違法違規(guī)行為，規(guī)范市場主體行為。對(duì)于投訴、舉報(bào)和監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，要嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行查處，并按規(guī)定及時(shí)做好行政處罰信息公開，促進(jìn)政府采購領(lǐng)域信用水平的提升，構(gòu)建“風(fēng)清氣正”的新時(shí)代政府采購市場環(huán)境。
（作者：陳晉緒 單位：廈門市海滄區(qū)財(cái)政審核中心）
來源：中國政府采購報(bào)
