近年來，我國不斷推進(jìn)加快加入《政府采購協(xié)議》（GPA）的進(jìn)程。截至目前，我國已向世界貿(mào)易組織提交加入GPA第7份出價(jià)清單，出價(jià)范圍涵蓋了除自治區(qū)外的全部26個(gè)省、直轄市，以及部分國企、軍事部門和高校，這充分展現(xiàn)了中國加入GPA的誠意和維護(hù)多邊貿(mào)易體制的決心。
根據(jù)GPA的有關(guān)規(guī)定，每一參加方應(yīng)保證，在不遲于本協(xié)議對(duì)其生效之日，使其法律法規(guī)、管理程序及其采購實(shí)體所適用的規(guī)則、程序和做法符合本協(xié)議的做法。因此，在我國緊鑼密鼓的加入GPA談判的背景下，建議政府采購相關(guān)法律法規(guī)的修訂與GPA接軌。應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)政府采購救濟(jì)機(jī)制的改革，使其與GPA救濟(jì)機(jī)制相接軌，與當(dāng)今時(shí)代發(fā)展總趨勢(shì)相適應(yīng)，以便加快推進(jìn)我國加入GPA的進(jìn)程。
◎GPA和我國政府采購在救濟(jì)機(jī)制層面的對(duì)比分析
GPA協(xié)議是一個(gè)促進(jìn)國際政府采購市場(chǎng)發(fā)展的多邊協(xié)議，其基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的擴(kuò)大，改善并協(xié)調(diào)國際政府采購的現(xiàn)行環(huán)境。我國現(xiàn)有政府采購制度建立的初衷是節(jié)約財(cái)政資金，政府采購關(guān)注更多的是采購資金的利用以及對(duì)腐敗的抑制。由于GPA和我國政府采購制度的基本目標(biāo)定位不同，必然會(huì)導(dǎo)致具體制度設(shè)計(jì)上的差異。筆者通過分析“GPA2012”和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱“政府采購法”）的相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)我國政府采購救濟(jì)機(jī)制與GPA救濟(jì)機(jī)制的不同主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。
第一，基本原則不同。GPA中關(guān)于救濟(jì)機(jī)制，規(guī)定每一參加方應(yīng)當(dāng)提供及時(shí)、有效、透明和非歧視的行政或司法程序。我國的政府采購救濟(jì)機(jī)制也一向秉持著公平公正的原則去保護(hù)每個(gè)政府采購參與者的權(quán)益。但是與GPA相比，透明化原則在我國政府采購救濟(jì)機(jī)制中有待進(jìn)一步完善。比如，GPA中第十八條規(guī)定審查機(jī)構(gòu)對(duì)投訴做出決定前，審查程序的參與者應(yīng)當(dāng)有權(quán)得到聽證；參與者應(yīng)當(dāng)參與全部審查過程并且有權(quán)要求審查過程公開進(jìn)行；GPA中第十七條規(guī)定，根據(jù)其他參加方的要求，參加方應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供對(duì)于判斷采購是否公平、公正和遵照本協(xié)議進(jìn)行所必要的信息，包括中標(biāo)的投標(biāo)文件的特點(diǎn)和相對(duì)優(yōu)勢(shì)的信息。這些具體規(guī)定在我國政府采購救濟(jì)機(jī)制中并未得到充分體現(xiàn)。
第二，審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置不同。GPA中關(guān)于救濟(jì)機(jī)制審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置有著嚴(yán)格的限定，該協(xié)定要求質(zhì)疑程序的審查機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立于采購實(shí)體的公正的行政或司法主管機(jī)關(guān)。縱觀全球，政府采購救濟(jì)主體主要有獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)模式、司法機(jī)關(guān)模式、政府采購監(jiān)管機(jī)關(guān)模式。根據(jù)我國政府采購法的規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。筆者認(rèn)為，在政府采購活動(dòng)中，采購人通常為人民政府的相關(guān)部門，在這種情況下我國將監(jiān)督部門設(shè)置為人民政府的財(cái)政部門，不符合GPA中規(guī)定的審查機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于采購實(shí)體的要求。
第三，救濟(jì)范圍不同。從政府采購的救濟(jì)對(duì)象看，GPA中對(duì)于供應(yīng)商的定義為：“供應(yīng)商是指提供或者能夠提供貨物或者服務(wù)的人或者組織?！闭少彿ㄖ袑⒐?yīng)商定義為“向采購人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人”。和GPA協(xié)議相比，我國將法人限定在了供應(yīng)商的范圍，但是卻將能夠提供貨物或者服務(wù)的人或者組織排除在外。對(duì)比GPA協(xié)議，政府采購法中有權(quán)提起投訴的供應(yīng)商的范圍縮小了。在質(zhì)疑的具體事項(xiàng)上，GPA規(guī)定，質(zhì)疑的范圍涵蓋了政府采購機(jī)關(guān)違反法定義務(wù)、采購方式、招標(biāo)程序、評(píng)標(biāo)程序、招標(biāo)文件等內(nèi)容不符合法律規(guī)定的情況。而政府采購法第五十二條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果受到損害時(shí)才可向采購人提出質(zhì)疑。對(duì)比GPA協(xié)議，政府采購法中對(duì)供應(yīng)商提出質(zhì)疑投訴范圍的規(guī)定還有待進(jìn)一步擴(kuò)大。
第四，救濟(jì)方式不同。GPA中的救濟(jì)方式是磋商、質(zhì)疑、司法審查和爭(zhēng)端解決機(jī)制。其中磋商不是一個(gè)強(qiáng)制性的法律救濟(jì)方式，是對(duì)GPA參加方在法律、法規(guī)和行政程序上的一個(gè)要求，并且此要求也僅限為一般性要求，并非對(duì)成員國法律和行政程序的強(qiáng)制性要求和必須的救濟(jì)方式。政府采購法中規(guī)定的救濟(jì)程序包括：詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議、行政訴訟。且政府采購法將質(zhì)疑作為了投訴的強(qiáng)制性的前置程序。前置性質(zhì)疑、投訴程序拖延了救濟(jì)時(shí)間與效率。
第五，救濟(jì)時(shí)限不同。首先是供應(yīng)商投訴的準(zhǔn)備期限。GPA對(duì)于質(zhì)疑程序期限未作強(qiáng)制性的規(guī)定，僅要求供應(yīng)商準(zhǔn)備和提交投訴說明書的期間不得少于10天。政府采購法規(guī)定供應(yīng)商在獲悉或應(yīng)獲悉自己的權(quán)益受到損害之日起的七個(gè)工作日內(nèi)向采購人提出質(zhì)疑。其次是采取臨時(shí)救濟(jì)措施時(shí)暫停采購活動(dòng)的期限規(guī)定。GPA要求，參與方的國內(nèi)法應(yīng)當(dāng)賦予投訴審查機(jī)構(gòu)采取臨時(shí)措施的權(quán)利，該臨時(shí)措施必須及時(shí)快速有效。我國規(guī)定政府采購監(jiān)督管理部門在處理投訴事項(xiàng)時(shí)暫停采購活動(dòng)的期限最長(zhǎng)可以達(dá)到30日，該期限規(guī)定的過長(zhǎng)可能會(huì)使供應(yīng)商喪失一定的商業(yè)機(jī)會(huì)，從而使其利益受損。
◎?qū)ξ覈少従葷?jì)機(jī)制與GPA接軌的相關(guān)建議
我國的政府采購救濟(jì)機(jī)制，從其制定以來對(duì)我國的政府采購活動(dòng)發(fā)揮著不容忽視的積極作用。當(dāng)前，我國政府采購制度正值改革時(shí)期，筆者對(duì)標(biāo)GPA，針對(duì)政府采購救濟(jì)機(jī)制改革提出以下幾點(diǎn)建議，以期為我國政府采購救濟(jì)機(jī)制與GPA接軌提供改革參考路徑。
第一，完善救濟(jì)機(jī)制程序中體現(xiàn)透明性原則的規(guī)定。要充分保證參與者的知情權(quán)，建立相應(yīng)的聽證制度，讓每個(gè)參與者都能充分地參與到程序中來。同時(shí)，要保證審查程序參與者能充分行使自己的權(quán)利，規(guī)定參與者既有權(quán)要求審查過程公開，也有權(quán)要求證人出庭。
第二，設(shè)置專門獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)。就審查機(jī)構(gòu)而言，只有當(dāng)其是一個(gè)完全與采購結(jié)果無關(guān)的機(jī)構(gòu)才能充分保證處理過程的公開透明公正。關(guān)于審查機(jī)構(gòu)的設(shè)立，我國可以借鑒已加入GPA協(xié)定國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。比如，日本根據(jù)GPA協(xié)議的原則設(shè)立了政府采購審查辦公室和政府采購審查局來處理政府采購項(xiàng)目中出現(xiàn)的各種問題。韓國將政府采購項(xiàng)目糾紛交由財(cái)政部下設(shè)的政府采購糾紛調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行裁決。建議我國以國情為基礎(chǔ)，設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)專門處理政府采購過程中出現(xiàn)的各種糾紛，以便保證案件審理的公正性。
第三，擴(kuò)大救濟(jì)機(jī)制的適用范圍。一方面，對(duì)于有權(quán)提出質(zhì)疑的供應(yīng)商范圍予以擴(kuò)大，例如GPA協(xié)議成員國歐盟在救濟(jì)指令中規(guī)定，供應(yīng)商、承包商或者服務(wù)商可以在國家法院或法庭對(duì)采購提起訴訟。我國可以依據(jù)本國的國情對(duì)于歐盟的該條規(guī)定予以借鑒，適當(dāng)擴(kuò)大有權(quán)提起質(zhì)疑的供應(yīng)商的范圍。另一方面，對(duì)于質(zhì)疑的具體事項(xiàng)我國法律采用的是限定性列舉的方法，規(guī)定只有當(dāng)采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果受到損害時(shí)供應(yīng)商才可向采購人提出質(zhì)疑。筆者建議可以參考GPA對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行寬泛式的規(guī)定，而非限定性規(guī)定，使其外延進(jìn)一步的擴(kuò)大。
第四，修改救濟(jì)方式中強(qiáng)制性前置程序的規(guī)定。對(duì)于我國政府采購法中將質(zhì)疑作為投訴的強(qiáng)制前置程序，筆者認(rèn)為這并不有利于糾紛的及時(shí)解決。建議刪除強(qiáng)制前置程序的規(guī)定，這樣不僅有利于避免爭(zhēng)議的升級(jí)，而且有利于爭(zhēng)議的快速解決，使得供應(yīng)商得到實(shí)質(zhì)性的救濟(jì)。
第五，應(yīng)當(dāng)完善我國政府采購救濟(jì)機(jī)制中關(guān)于時(shí)限的規(guī)定。一是對(duì)于供應(yīng)商準(zhǔn)備材料的期限給予適當(dāng)?shù)难娱L(zhǎng)，以便供應(yīng)商有充足的時(shí)間來準(zhǔn)備相應(yīng)的材料證據(jù)。二是對(duì)于暫?；顒?dòng)的期限予以適當(dāng)縮短，在商業(yè)活動(dòng)中，商業(yè)機(jī)會(huì)稍縱即逝，太長(zhǎng)的暫停期限會(huì)使供應(yīng)商喪失商業(yè)機(jī)會(huì)，不利于政府采購活動(dòng)的有序開展和供應(yīng)商自身利益的維護(hù)。
在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的過程中，加入GPA既是我國自身發(fā)展的需要，又是促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良好機(jī)遇。其中，建立完善的政府采購救濟(jì)機(jī)制不僅是我國加入GPA的加速器，更是整個(gè)政府采購活動(dòng)中極為重要的一部分。因?yàn)楣木葷?jì)機(jī)制不僅可以使采購人嚴(yán)格遵守公平公正的采購程序，更有利于增加國際供應(yīng)商和采購人與我國進(jìn)行交易的信心。
（作者：趙晗序 單位：天津商業(yè)大學(xué)）
來源：中國政府采購報(bào)
