“低價(jià)報(bào)價(jià)”就是低于成本報(bào)價(jià)嗎？
——從一則案例看政府采購(gòu)的低價(jià)投標(biāo)問題
在政府采購(gòu)實(shí)踐中，關(guān)于低價(jià)報(bào)價(jià)的問題是業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。那么，實(shí)操中該如何認(rèn)定“低價(jià)報(bào)價(jià)”，下面這起案例或許能給從業(yè)人員一些啟發(fā)。
案情概述
2020年5月，A單位數(shù)據(jù)平臺(tái)系統(tǒng)建設(shè)政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，B科技有限公司成為中標(biāo)候選人。投標(biāo)供應(yīng)商C科技有限公司提出投訴。投訴人的投訴事項(xiàng)主要包括：一是本次采購(gòu)其中一投標(biāo)人D科技有限公司競(jìng)標(biāo)報(bào)價(jià)為人民幣100萬元，遠(yuǎn)低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)（其他報(bào)價(jià)均在500萬元以上），投訴人認(rèn)為該行為屬于低于成本價(jià)的惡意報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)行為。二是評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定D科技有限公司投標(biāo)有效，并未認(rèn)定D科技有限公司的報(bào)價(jià)有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量，不能誠(chéng)信履約，做法不當(dāng)。
財(cái)政部門經(jīng)調(diào)查后，認(rèn)為投訴人關(guān)于D科技有限公司的投標(biāo)報(bào)價(jià)屬于低于成本價(jià)的惡意報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)行為的投訴事項(xiàng)缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，不予支持。關(guān)于評(píng)標(biāo)委員會(huì)做法的問題，依據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第六十條的規(guī)定認(rèn)為，該項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)在對(duì)待D科技有限公司的明顯低價(jià)報(bào)價(jià)問題上存在違規(guī)行為，影響本項(xiàng)目的公正評(píng)審，給予支持，并責(zé)令該項(xiàng)目重新采購(gòu)。
問題引出
案例中某供應(yīng)商的低價(jià)投標(biāo)行為能否被認(rèn)定為“低于成本價(jià)”的報(bào)價(jià)行為？
本案例投訴人認(rèn)為投標(biāo)人D科技有限公司的100萬元報(bào)價(jià)屬于低于成本價(jià)的惡意報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)行為，但財(cái)政部門沒有支持投訴人的該項(xiàng)投訴。筆者認(rèn)為，案例中財(cái)政部門對(duì)該投訴事項(xiàng)的處理是有充分事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)的。
首先從事實(shí)角度來講，投訴人確實(shí)未提供有效、充分證據(jù)來證明本項(xiàng)目產(chǎn)品的成本價(jià)。其次從法律依據(jù)來看，投訴人所謂的“低于成本價(jià)”的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)行為概念出于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）第三十三條的規(guī)定，即“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，也不得以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)”。但案例所涉采購(gòu)項(xiàng)目為政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目，該項(xiàng)目的采購(gòu)在程序規(guī)則上應(yīng)當(dāng)適用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例、87號(hào)令等法律法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定。政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例、87號(hào)令并沒有“低于成本價(jià)報(bào)價(jià)”這一概念。因此投訴人稱D科技有限公司的低價(jià)報(bào)價(jià)行為屬于低于成本價(jià)的惡意報(bào)價(jià)行為，確實(shí)沒有事實(shí)根據(jù)，也缺乏法律依據(jù)。
進(jìn)一步分析
筆者試對(duì)87號(hào)令第六十條的規(guī)定與《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條的規(guī)定比較，案例中財(cái)政部門沒有支持投訴人依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條提出的“供應(yīng)商投標(biāo)低價(jià)報(bào)價(jià)屬于低于成本價(jià)的惡意報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)行為”的投訴事項(xiàng)，依據(jù)87號(hào)令第六十條的規(guī)定判定評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)過程中存在程序上的缺失，原因正在于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條與87號(hào)令第六十條的規(guī)定存在明顯差異。
比較《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條與財(cái)政部87號(hào)令第六十條的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)這兩條規(guī)定存在以下差別：一是所謂的低價(jià)報(bào)價(jià)的“參照物”不同。前者比較的是成本價(jià)，就是低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)行為，后者則是與其他通過符合性審查的投標(biāo)人報(bào)價(jià)相比較處于“明顯低于”的狀態(tài)。二是處理的方式不同，存在低于成本價(jià)的報(bào)價(jià)投標(biāo)，依照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十一條的規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。而按照87號(hào)令第六十條的規(guī)定，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查的投標(biāo)人報(bào)價(jià)的，還必須是有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，并且在此種情況下，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)要求其提供書面說明（必要時(shí)提交相關(guān)證明材料），只有在投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)才將其視為無效投標(biāo)處理。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)的今天，很難確認(rèn)一件產(chǎn)品實(shí)際成本的具體數(shù)額，產(chǎn)品成本價(jià)并沒有統(tǒng)一固定的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，尤其是服務(wù)類項(xiàng)目。從另一個(gè)角度看，市場(chǎng)主體追求的是整體的經(jīng)濟(jì)效益，從單筆交易來看似乎虧本，但如果與其他交易相組合卻可能有足夠的經(jīng)濟(jì)效益，這種情況并不罕見。綜上，筆者認(rèn)為，判斷供應(yīng)商報(bào)價(jià)是否屬于低價(jià)報(bào)價(jià)，采用與其他通過符合性審查的報(bào)價(jià)來比較的方式更為合理。
當(dāng)然，即使是與其他投標(biāo)人報(bào)價(jià)相比差距甚遠(yuǎn)的，實(shí)屬“明顯低于”，但若能滿足履行采購(gòu)項(xiàng)目合同的要求，評(píng)標(biāo)委員會(huì)亦無須做特別舉動(dòng)，只有當(dāng)這種“明顯低于”可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)才應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的程序義務(wù)。
履行合同，尤其是履行服務(wù)合同，是極具企業(yè)個(gè)性化的行為，但對(duì)于有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的企業(yè)而言，或許能夠很好地完成任務(wù)，并且還有相當(dāng)利潤(rùn)。另外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中某些企業(yè)出于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，會(huì)在某些特定時(shí)候做某種“賺吆喝不圖一時(shí)盈利”的經(jīng)營(yíng)安排，這種經(jīng)營(yíng)安排只要不是違反誠(chéng)信原則，惡意排擠其他企業(yè)，就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是一種正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)策略，不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單認(rèn)定為惡意的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。故87號(hào)令第六十條規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)在認(rèn)為相應(yīng)低價(jià)將可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約時(shí)，還應(yīng)當(dāng)要求該低價(jià)報(bào)價(jià)供應(yīng)商就此進(jìn)行書面說明，唯其不能說明該明顯低價(jià)的合理性時(shí)，才否定其投標(biāo)效力。
思考
本案例是政府采購(gòu)監(jiān)管部門適用財(cái)政部87號(hào)令第六十條的規(guī)定解決政府采購(gòu)中投標(biāo)人明顯低價(jià)投標(biāo)問題一個(gè)較為典型的案例。
本案例中的監(jiān)管部門否認(rèn)了本次采購(gòu)活動(dòng)的效力，責(zé)令重新組織采購(gòu)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的今天，政府部門對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)越來越少，從法律法規(guī)及政策制度導(dǎo)向來看，對(duì)于民事活動(dòng)或者民事行為的效力認(rèn)定上更多是秉持“使其無效不如使其有效”的原則。但是對(duì)于政府采購(gòu)，由于采購(gòu)人是運(yùn)用財(cái)政性資金進(jìn)行的購(gòu)買活動(dòng)，因而與純粹的民事主體之間的交易活動(dòng)有較大的差別，為保障廣大市場(chǎng)主體公平地參與政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，國(guó)家逐步形成了一套以政府采購(gòu)法為核心，以配套行政法規(guī)、部門和地方規(guī)章，以及其他政策規(guī)定為輔的政府采購(gòu)法律規(guī)則體系，從而專門針對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行規(guī)范。
本案的另外一個(gè)特別之處在于，投訴人基于同一案件事實(shí)（D科技有限公司的低價(jià)報(bào)價(jià)行為）的不同部分事實(shí)方面（是否存在低于成本價(jià)的競(jìng)標(biāo)行為與評(píng)標(biāo)委員會(huì)是否依法依規(guī)履行了評(píng)審程序義務(wù)）提出兩個(gè)不同的投訴事項(xiàng)，這兩個(gè)投訴事項(xiàng)的法律依據(jù)分別指向了招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)兩個(gè)法律體系及配套部門規(guī)章。這是兩個(gè)既相互聯(lián)系同時(shí)又存在明顯差異的法律規(guī)則體系。財(cái)政部門根據(jù)證據(jù)材料呈現(xiàn)的案件事實(shí)，正確適用相關(guān)法律規(guī)定分別做出的不支持和支持決定的做法，具有一定代表性。
最后，在這里也提醒廣大供應(yīng)商：按照政府采購(gòu)口徑正確維權(quán)。
（作者：葉軍 單位：浙江省麗水市財(cái)政局）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
