案例簡介
某縣春風學?！爸腔坌@設(shè)備采購項目”（以下簡稱本項目），投資規(guī)模約2000萬元，資金來源為財政性資金，招標文件載明項目屬性為工程類，采購方式為公開招標，評標辦法為綜合評分法，采用分散采購模式。該項目于2018年6月15日在某縣公共資源交易中心開標，經(jīng)評標委員會評審，A公司被確定為中標供應商。
6月21日，投標人B公司向采購人和代理公司提出質(zhì)疑，稱該項目評標委員會組成人數(shù)為5人，價格分采用“取不低于平均價80%有效投標人報價的平均價作為評標基準價”，違反了政府采購法律法規(guī)強制性規(guī)定。理由是：本項目屬于政府采購貨物類項目，采購預算金額超過1000萬元，依據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第二十七條和第五十五條之規(guī)定，評標委員會成員應為7人以上單數(shù)，綜合評分法中“價格分應當采用低價優(yōu)先法計算，即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其價格分為滿分”。質(zhì)疑人要求修改招標文件后重新招標。
6月28日，采購人和代理機構(gòu)對B公司的質(zhì)疑事項進行了答復，認為本項目包括智慧校園13個子系統(tǒng)及安裝等內(nèi)容，依據(jù)財政部《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2013〕189號）關(guān)于工程、貨物和服務的分類標準，本項目屬于工程—建筑安裝工程—智能化安裝工程。采購人根據(jù)工程類項目編制招標文件，且招標文件中規(guī)定評標委員會組成人數(shù)為5人，價格分采用“取不低于平均價80%有效投標人報價的平均價作為評標基準價”，符合《招標投標法》及其實施條例的規(guī)定，并未違反政府采購法律法規(guī)強制性規(guī)定，質(zhì)疑人的質(zhì)疑事項不成立。
7月12日，B公司因?qū)Σ少徣撕痛頇C構(gòu)關(guān)于質(zhì)疑的答復不滿意，遂向當?shù)卣少彵O(jiān)督部門提起投訴。政府采購監(jiān)督部門依據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）向采購人、代理機構(gòu)和中標供應商等當事人發(fā)出了投訴答復通知書及投訴書副本。各當事人進行了書面答復，均認為本項目屬于工程類項目，評標委員會組成和價格分計算方式符合《招標投標法》及其實施條例的規(guī)定，未違反政府采購法律法規(guī)強制性規(guī)定，質(zhì)疑人要求修改招標文件后重新招標的訴求缺少法律依據(jù)。政府采購監(jiān)督部門對投訴人、被投訴人和相關(guān)當事人的投訴材料及證據(jù)進行了書面審查，并專門向上級政府采購監(jiān)督部門進行了請示。最終，政府采購監(jiān)督部門認為，投訴人的投訴事項缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，投訴事項不成立，并于7月26日出具《投訴處理決定書》，駁回了投訴人的投訴。
8月15日，B公司因?qū)φ少彵O(jiān)督部門《投訴處理決定書》不服，又向某縣人民法院提起行政訴訟。10月29日，某縣人民法院作出一審判決，駁回B公司的訴訟請求。此后，B公司在法定上訴期限內(nèi)未再上訴。
案例剖析
本案爭議的焦點是案涉項目是否屬于政府采購工程類項目，筆者下面從事實根據(jù)和法律依據(jù)兩個方面進行分析。
（一）關(guān)于本項目屬于工程類項目的事實根據(jù)
依據(jù)工程項目的通常分類，建筑安裝工程是工程項目的分支，智能化工程又是建筑安裝工程的一個子分支，因而智能化工程歸屬于工程類項目。智能化工程通常包含門禁系統(tǒng)、對講系統(tǒng)、遠程控制系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、網(wǎng)絡信息服務系統(tǒng)、智能照明系統(tǒng)、樓宇自動化系統(tǒng)等。根據(jù)《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第22號）、《注冊建造師執(zhí)業(yè)管理辦法(試行）》（建市〔2008〕48號）和《注冊建造師執(zhí)業(yè)工程規(guī)模標準（試行）》（建市〔2007〕171號）等文件的規(guī)定，智能化安裝工程項目要求施工企業(yè)應具有相應等級的電子與智能化工程專業(yè)承包資質(zhì)及安全生產(chǎn)許可證，且項目經(jīng)理（項目負責人）應具有相應等級的機電工程專業(yè)注冊建造師資格。
案例中的項目招標文件、技術(shù)規(guī)范書、工程量清單及施工設(shè)計圖紙等資料證實了兩點：一是項目招標內(nèi)容為某縣春風學?！爸腔坌@設(shè)備采購項目”，包含13個子系統(tǒng)及安裝，如一卡通管理系統(tǒng)、智慧圖書館系統(tǒng)、校園廣播系統(tǒng)、多媒體會議系統(tǒng)、云辦公系統(tǒng)、電子班牌系統(tǒng)等。二是項目招標公告中關(guān)于供應商資格要求包含“投標人應具有電子與智能化工程專業(yè)承包二級及以上或有效期內(nèi)的建筑智能化工程設(shè)計與施工一體化二級及以上資質(zhì)”和“具備有效期內(nèi)的安全生產(chǎn)許可證和項目經(jīng)理（項目負責人）應具有機電工程專業(yè)二級及以上注冊建造師資質(zhì)，B類安全生產(chǎn)考核合格證”等內(nèi)容。
據(jù)此，從本項目招標所包含的內(nèi)容和招標公告所要求的投標人資質(zhì)及項目經(jīng)理資格兩方面來看，案例中的項目屬于工程－建筑安裝工程－智能化安裝工程，具有事實根據(jù)。
（二）關(guān)于本項目屬于工程類項目的法律依據(jù)
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第七條規(guī)定，“采購人應當按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定?！睆脑撘?guī)定可以看出，政府采購項目屬性的認定主體是采購人，認定依據(jù)是《政府采購品目分類目錄》。按照《政府采購品目分類目錄》無法認定的，應按照有利于政府采購項目實施的原則進行認定。
《政府采購品目分類目錄》將政府采購項目分為三大類：貨物、工程和服務。其中，工程類包括建筑物施工、構(gòu)筑物施工、工程準備、預制構(gòu)件組裝和裝配、專業(yè)施工、建筑安裝工程、裝修工程、修繕工程、工程設(shè)備租賃和其他建筑工程；建筑安裝工程包括電子工程安裝、智能化安裝工程、電力系統(tǒng)安裝、供水管道工程和下水道鋪設(shè)、供暖設(shè)備安裝、通風和空調(diào)設(shè)備安裝、燃氣設(shè)備安裝、大型設(shè)備安裝和其他安裝；智能化安裝工程包括樓宇設(shè)備自控系統(tǒng)工程、保安監(jiān)控和防盜報警系統(tǒng)工程、智能卡系統(tǒng)工程、通信系統(tǒng)工程、衛(wèi)星和共用電視系統(tǒng)工程、計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)工程、廣播系統(tǒng)工程、火災報警系統(tǒng)工程和其他智能化安裝工程。
根據(jù)《政府采購法》第四條和《政府采購法實施條例》第七條的規(guī)定，政府采購工程項目以及與工程項目有關(guān)的貨物、服務，采用招標方式（公開招標、邀請招標），適用《招標投標法》及其實施條例；采用非招標方式采購的，適用《政府采購法》及其實施條例。
據(jù)此，采購人根據(jù)該項目的招標內(nèi)容，依據(jù)《政府采購品目分類目錄》認定本項目的屬性為工程－建筑安裝工程－智能化安裝工程具有法律依據(jù)。
通過上文對事實根據(jù)和法律依據(jù)的分析，可以得出如下結(jié)論：采購人根據(jù)案例項目工程類的屬性編制招標文件，并在招標文件中規(guī)定評標委員會組成人數(shù)為5人，價格分采用“取不低于平均價80%有效投標人報價的平均價作為評標基準價”，符合《招標投標法》及其實施條例等法律法規(guī)關(guān)于評標委員會組成和價格分計算方式的規(guī)定，并未違反政府采購法律法規(guī)強制性規(guī)定。
案例啟示
（一）案例項目招標采購流程存在的瑕疵
案例中的項目屬于工程建設(shè)項目并采用了公開招標方式，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，其適用《招標投標法》及其實施條例，因而應采用工程建設(shè)項目的招標采購流程，項目的立項、招標公告的發(fā)布、投標人資格的要求、招標文件的編制、評標辦法的設(shè)定、招標投標過程的監(jiān)督、中標候選人的公示、異議和投訴的處理等均應遵守《國務院辦公廳關(guān)于推進公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕97號）、《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（國家發(fā)改委等七部委令第30號）和《工程建設(shè)項目招標投標活動投訴處理辦法》（國家發(fā)改委等七部委令第11號）等工程建設(shè)項目招標投標的相關(guān)規(guī)定。
通過梳理發(fā)現(xiàn)，案例中項目的招標文件規(guī)定的實質(zhì)性內(nèi)容雖然符合《招標投標法》及其實施條例等相關(guān)規(guī)定，但是招標采購流程卻直接套用了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的規(guī)定，與上述工程建設(shè)項目招標投標的具體規(guī)定存在沖突，招標采購流程上存在瑕疵。這也提醒行業(yè)從業(yè)人員在政府采購操作實務中要特別注意不同屬性和采購方式的項目適用法律法規(guī)和辦理流程不盡相同，如招標方式和非招標方式的工程建設(shè)項目不相同，招標方式和非招標方式的貨物和服務也不相同。
（二）界定政府采購項目屬性應堅持的原則
古人云，“規(guī)外求圓，無圓矣；法外求平，無平矣?！苯缍ㄕ少忢椖繉傩员仨氁獔猿趾戏?、合理原則，減少不必要的質(zhì)疑和投訴，進而提高項目實施效率。
所謂合法原則，首先要依據(jù)《政府采購法》及其實施條例、《招標投標法》及其實施條例進行界定。其次要依據(jù)政府采購主管部門規(guī)章的細化規(guī)定進行界定。如《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》和《政府采購品目分類目錄》等。特別是《政府采購品目分類目錄》對政府采購貨物、工程、服務進行了詳細分類，絕大部分政府采購項目的屬性都可據(jù)此界定。
所謂合理原則，是依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章及《政府采購品目分類目錄》仍無法界定時應遵循的原則，主要是指“有利于采購項目”的原則。該原則的本質(zhì)是還權(quán)于采購人，但采購人不能任性行使此項權(quán)利，特別是在項目本身包含工程、貨物或服務中兩種以上屬性的內(nèi)容的情形下，采購人要認真分析、綜合研判，不能孤立地、教條地界定項目的屬性，否則將不利于采購項目的有效實施。也就是說，采購人既要考慮工程、貨物和服務內(nèi)容之間的關(guān)聯(lián)性，也要考慮工程、貨物和服務內(nèi)容本身的擴張性，只有兩者皆顧，才能切實做好政府采購相關(guān)工作。
作者：儲成鵬
作者單位：安徽省六安市公共資源交易監(jiān)督管理局
來源：《招標采購管理》
