如何透過“規(guī)律性報價”認定串通投標？
——以一起案件談認定串通投標的證據構成
■ 趙路
案件背景
某年1月，采購人A就食品快速檢驗設備采購項目發(fā)布中標公告。該采購項目分為四個包組。其中，第1包組、第4包組中標供應商為K公司；第2包組中標供應商為L公司；第3包組中標供應商為O公司。參加投標的T公司對中標結果不服，提起投訴。
投訴事項1：K公司、L公司、O公司的高管、股東、法人等存在重合（劉某為K公司執(zhí)行董事、O公司歷史法人、歷史股東、L公司醫(yī)療經理、歷史股東、歷史法人），股東之間存在明顯的利害關系，存在一致行動人的重大嫌疑。
投訴事項2：K公司、L公司、O公司分別于招標公告發(fā)布前進行了經營范圍變更，此三家公司變更前的經營范圍中均不含檢測設備相關內容，故投訴人對中標企業(yè)的售后服務能力提出異議。
投訴事項3：K公司、L公司、O公司提供的投標產品中均含有H公司產品，原則上同一品牌同一型號產品只能有一家投標人。
投訴事項4：K公司、L公司、O公司采用了“一家低報，兩家高報”的配合報價策略，投訴人認為此三家單位有圍標嫌疑。
處理理由
關于投訴事項1，經查閱國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，K公司、L公司、O公司三家供應商不存在單位負責人為同一人或者直接控股、管理關系，不屬于《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十八條第一款規(guī)定的不得參加同一合同項下的政府采購活動的不同供應商。投訴事項1缺乏事實依據。
關于投訴事項2，經查閱招標文件，本項目所設定的“合格投標人資格條件”并未要求營業(yè)執(zhí)照載明的經營范圍需包含檢測設備相關內容，K公司、L公司、O公司在招標公告發(fā)布前變更營業(yè)范圍的行為，不能證明采購人在開標前開啟投標文件并將有關信息泄露給前述三家供應商。投訴事項2缺乏事實依據。
關于投訴事項3，經查閱招標文件和投標文件，本項目共分為四包，每一包組中K公司、L公司、O公司的投標產品均為不同生產廠家生產，不屬于同一品牌同一型號產品應作為一個供應商計算的情形。投訴事項3缺乏事實依據。
關于投訴事項4，經查閱開標記錄表，涉及本次投訴的三家供應商報價情況為：第1包投標價分別為：L公司1651200元，K公司7990260元，O公司9313800元； 第2包投標價分別為：O公司1495000元，L公司6202900元，K公司8191000元； 第3包投標價分別為：L公司1368000元，O公司5560350元，K公司7372000元；4包投標價分別為：L公司1729000元，K公司6660450元，O公司8417000元。
經查閱中標公告，第1包中標供應商為K公司；第2包中標供應商為L公司；第3包中標供應商為O公司；第4包中標供應商為K公司。
綜合四包報價及中標結果可以看出，涉及本次投訴的三家供應商形成一家供應商報較低價格、一家供應商報中間價格、一家供應商報較高價格的情形，報價呈規(guī)律性差異，且存在配合實現(xiàn)中間報價供應商中標的情形。
經查閱第1包投標文件，中標供應商K公司的投標文件有351頁，投標文件有評審索引（包括項目、分項名稱、評分標準、自評得分、備注），售后服務及其他方案共119頁，業(yè)績有自制業(yè)績表（包括序號、合同訂立時間、采購單位、項目名稱、供應商名稱、合同金額、證明材料）；L公司的投標文件共40頁，售后服務及其他方案共6頁，未提供業(yè)績，無評審索引；O公司的投標文件共45頁，售后服務及其他方案共8頁，未提供業(yè)績，無評審索引。
經查閱第2包投標文件，中標供應商L公司的投標文件有402頁，投標文件有評審索引（包括項目、分項名稱、評分標準、自評得分、備注），售后服務及其他方案共156頁，業(yè)績有自制業(yè)績索引表（包括序號、合同簽訂時間、采購單位、項目名稱、供應商名稱、合同金額、證明材料）；K公司的投標文件有78頁，售后服務及其他方案共9頁，未提供業(yè)績及其他資質證明，無評審索引；O公司的投標文件共70頁，售后服務及其他方案共8頁，未提供業(yè)績，無評審索引。
經查閱第3包投標文件，中標供應商O公司的投標文件有481頁，投標文件有評審索引（包括項目、分項名稱、評分標準、自評、備注），售后服務及其他方案共79頁，業(yè)績有自制業(yè)績索引表（包括序號、招標單位、供貨單位、項目名稱、合同金額、簽訂日期、備注）；K公司的投標文件共129頁，售后服務及其他方案共10頁，未提供業(yè)績及其他資質證明，無評審索引；L公司的投標文件共123頁，售后服務及其他方案共7頁，未提供業(yè)績，無評審索引。
經查閱第4包投標文件，中標供應商K公司的投標文件有409頁，售后服務及其他方案共91頁，有評審索引（包括項目、分項名稱、評分標準、自評得分、證明材料），有自制業(yè)績索引表（包括序號、合同訂立時間、采購單位、項目名稱、供應商名稱、合同金額、證明材料所在頁碼）；L公司的投標文件共124頁，售后服務及其他方案共7頁，未提供業(yè)績，無評審索引；O公司的投標文件共135頁，售后服務及其他方案共8頁，未提供業(yè)績，無評審索引。
綜合四包投標文件可見，K公司、L公司、O公司均具有制作評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務及其他方案的能力，但是K公司僅在第1包、第4包的投標文件中制作了評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務及其他方案，L公司僅在第2包的投標文件中制作了評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務及其他方案，O公司僅在第3包的投標文件中制作了評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務及其他方案。三家供應商在具備制作評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務及其他方案的能力的情況下，在不同包組中放棄制作評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務及其他方案，存在配合實現(xiàn)預先設定的供應商中標的情形。
再查，本項目第2包L公司投標文件中的售后服務方案與第1包K公司投標文件中的售后服務方案，結構與內容高度雷同。
綜合上述情況，K公司、L公司、O公司存在協(xié)商報價、技術方案等投標文件的實質性響應內容、不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規(guī)律性差異的情況。
依據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十四條第（三）項、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第三十七條第（四）項之規(guī)定，屬于惡意串通。依據《中華人民共和國政府采購法》第七十七條第一款第（三）項、第二款之規(guī)定，K公司、L公司、O公司投標無效、中標無效。
綜上，投訴事項4經查證屬實。
處理結果
根據以上調查結果，財政部門認為：
投訴事項1、投訴事項2、投訴事項3缺乏事實依據，投訴事項4成立，影響采購結果，本項目已確定中標供應商但尚未簽訂政府采購合同，合格供應商符合法定數量。根據《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第二十九條第（二）項、第三十二條第一款第（二）項之規(guī)定，決定：
1.駁回投訴事項1、投訴事項2、投訴事項3；
2.中標結果無效，責令采購人依法另行確定中標供應商。
行政處罰
投訴處理決定書作出后，K公司、L公司、O公司分別向財政部門出具《保證書》，表示服從財政部門處理決定，并保證認真改過，不再發(fā)生類似情況。鑒于K公司、L公司、O公司承認錯誤并承諾改正，未造成重大影響，財政部門酌情從輕處理。根據《中華人民共和國政府采購法》第七十七條第一款第（三）項的規(guī)定，處以K公司、L公司、O公司采購金額千分之五的罰款，將K公司、L公司、O公司列入不良行為記錄名單，自處罰決定生效之日起在一年內禁止K公司、L公司、O公司參加政府采購活動。
K公司、L公司、O公司均未提起行政復議、行政訴訟。
案件分析
87號令第三十七條第（四）項將“不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規(guī)律性差異”視為投標人串通投標，這一規(guī)定也是財政部門認定串通投標的重要依據之一。但往往僅以“規(guī)律性報價”作為依據，不足以認定投標人構成串通投標。
本案中，投訴人發(fā)現(xiàn)了在采購項目的四個采購包中，涉及投訴的三家供應商形成“一家供應商報較低價格、一家供應商報中間價格、一家供應商報較高價格，且存在配合實現(xiàn)中間報價供應商中標”的規(guī)律。
財政部門從該線索出發(fā)，通過對涉及投訴的三家供應商投標文件的內容結構進行分析，并結合四個采購包的投標文件制作情況進行比較，又發(fā)現(xiàn)了其他認定串通投標的相關證據：
涉及本次投訴的三家中標供應商在具備制作評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務及其他方案的能力的情況下，在不同采購包中選擇放棄制作評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務及其他方案，存在配合實現(xiàn)預先設定的供應商中標的情形。本項目存在不同采購包中標供應商的投標文件中，售后服務方案結構與內容高度雷同的情形。
最終，財政部門認定K公司、L公司、O公司構成惡意串通，作出處理決定：中標結果無效，責令采購人依法另行確定中標供應商，并就K公司、L公司、O公司惡意串通行為進行行政處罰。
本案處理的亮點在于：財政部門未停留于投訴人提供的“規(guī)律性差異”的線索，進一步充分開展深度事實調查。通過對供應商在不同采購包的投標文件的結構內容比較分析，認定涉及投訴的三家供應商存在協(xié)商報價等惡意串標行為。
（作者單位：北京盈科（沈陽）律師事務所）
（來源：中國政府采購報）
