如何透過“規(guī)律性報價”認(rèn)定串通投標(biāo)？
——以一起案件談?wù)J定串通投標(biāo)的證據(jù)構(gòu)成
■ 趙路
案件背景
某年1月，采購人A就食品快速檢驗設(shè)備采購項目發(fā)布中標(biāo)公告。該采購項目分為四個包組。其中，第1包組、第4包組中標(biāo)供應(yīng)商為K公司；第2包組中標(biāo)供應(yīng)商為L公司；第3包組中標(biāo)供應(yīng)商為O公司。參加投標(biāo)的T公司對中標(biāo)結(jié)果不服，提起投訴。
投訴事項1：K公司、L公司、O公司的高管、股東、法人等存在重合（劉某為K公司執(zhí)行董事、O公司歷史法人、歷史股東、L公司醫(yī)療經(jīng)理、歷史股東、歷史法人），股東之間存在明顯的利害關(guān)系，存在一致行動人的重大嫌疑。
投訴事項2：K公司、L公司、O公司分別于招標(biāo)公告發(fā)布前進(jìn)行了經(jīng)營范圍變更，此三家公司變更前的經(jīng)營范圍中均不含檢測設(shè)備相關(guān)內(nèi)容，故投訴人對中標(biāo)企業(yè)的售后服務(wù)能力提出異議。
投訴事項3：K公司、L公司、O公司提供的投標(biāo)產(chǎn)品中均含有H公司產(chǎn)品，原則上同一品牌同一型號產(chǎn)品只能有一家投標(biāo)人。
投訴事項4：K公司、L公司、O公司采用了“一家低報，兩家高報”的配合報價策略，投訴人認(rèn)為此三家單位有圍標(biāo)嫌疑。
處理理由
關(guān)于投訴事項1，經(jīng)查閱國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，K公司、L公司、O公司三家供應(yīng)商不存在單位負(fù)責(zé)人為同一人或者直接控股、管理關(guān)系，不屬于《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十八條第一款規(guī)定的不得參加同一合同項下的政府采購活動的不同供應(yīng)商。投訴事項1缺乏事實依據(jù)。
關(guān)于投訴事項2，經(jīng)查閱招標(biāo)文件，本項目所設(shè)定的“合格投標(biāo)人資格條件”并未要求營業(yè)執(zhí)照載明的經(jīng)營范圍需包含檢測設(shè)備相關(guān)內(nèi)容，K公司、L公司、O公司在招標(biāo)公告發(fā)布前變更營業(yè)范圍的行為，不能證明采購人在開標(biāo)前開啟投標(biāo)文件并將有關(guān)信息泄露給前述三家供應(yīng)商。投訴事項2缺乏事實依據(jù)。
關(guān)于投訴事項3，經(jīng)查閱招標(biāo)文件和投標(biāo)文件，本項目共分為四包，每一包組中K公司、L公司、O公司的投標(biāo)產(chǎn)品均為不同生產(chǎn)廠家生產(chǎn)，不屬于同一品牌同一型號產(chǎn)品應(yīng)作為一個供應(yīng)商計算的情形。投訴事項3缺乏事實依據(jù)。
關(guān)于投訴事項4，經(jīng)查閱開標(biāo)記錄表，涉及本次投訴的三家供應(yīng)商報價情況為：第1包投標(biāo)價分別為：L公司1651200元，K公司7990260元，O公司9313800元； 第2包投標(biāo)價分別為：O公司1495000元，L公司6202900元，K公司8191000元； 第3包投標(biāo)價分別為：L公司1368000元，O公司5560350元，K公司7372000元；4包投標(biāo)價分別為：L公司1729000元，K公司6660450元，O公司8417000元。
經(jīng)查閱中標(biāo)公告，第1包中標(biāo)供應(yīng)商為K公司；第2包中標(biāo)供應(yīng)商為L公司；第3包中標(biāo)供應(yīng)商為O公司；第4包中標(biāo)供應(yīng)商為K公司。
綜合四包報價及中標(biāo)結(jié)果可以看出，涉及本次投訴的三家供應(yīng)商形成一家供應(yīng)商報較低價格、一家供應(yīng)商報中間價格、一家供應(yīng)商報較高價格的情形，報價呈規(guī)律性差異，且存在配合實現(xiàn)中間報價供應(yīng)商中標(biāo)的情形。
經(jīng)查閱第1包投標(biāo)文件，中標(biāo)供應(yīng)商K公司的投標(biāo)文件有351頁，投標(biāo)文件有評審索引（包括項目、分項名稱、評分標(biāo)準(zhǔn)、自評得分、備注），售后服務(wù)及其他方案共119頁，業(yè)績有自制業(yè)績表（包括序號、合同訂立時間、采購單位、項目名稱、供應(yīng)商名稱、合同金額、證明材料）；L公司的投標(biāo)文件共40頁，售后服務(wù)及其他方案共6頁，未提供業(yè)績，無評審索引；O公司的投標(biāo)文件共45頁，售后服務(wù)及其他方案共8頁，未提供業(yè)績，無評審索引。
經(jīng)查閱第2包投標(biāo)文件，中標(biāo)供應(yīng)商L公司的投標(biāo)文件有402頁，投標(biāo)文件有評審索引（包括項目、分項名稱、評分標(biāo)準(zhǔn)、自評得分、備注），售后服務(wù)及其他方案共156頁，業(yè)績有自制業(yè)績索引表（包括序號、合同簽訂時間、采購單位、項目名稱、供應(yīng)商名稱、合同金額、證明材料）；K公司的投標(biāo)文件有78頁，售后服務(wù)及其他方案共9頁，未提供業(yè)績及其他資質(zhì)證明，無評審索引；O公司的投標(biāo)文件共70頁，售后服務(wù)及其他方案共8頁，未提供業(yè)績，無評審索引。
經(jīng)查閱第3包投標(biāo)文件，中標(biāo)供應(yīng)商O公司的投標(biāo)文件有481頁，投標(biāo)文件有評審索引（包括項目、分項名稱、評分標(biāo)準(zhǔn)、自評、備注），售后服務(wù)及其他方案共79頁，業(yè)績有自制業(yè)績索引表（包括序號、招標(biāo)單位、供貨單位、項目名稱、合同金額、簽訂日期、備注）；K公司的投標(biāo)文件共129頁，售后服務(wù)及其他方案共10頁，未提供業(yè)績及其他資質(zhì)證明，無評審索引；L公司的投標(biāo)文件共123頁，售后服務(wù)及其他方案共7頁，未提供業(yè)績，無評審索引。
經(jīng)查閱第4包投標(biāo)文件，中標(biāo)供應(yīng)商K公司的投標(biāo)文件有409頁，售后服務(wù)及其他方案共91頁，有評審索引（包括項目、分項名稱、評分標(biāo)準(zhǔn)、自評得分、證明材料），有自制業(yè)績索引表（包括序號、合同訂立時間、采購單位、項目名稱、供應(yīng)商名稱、合同金額、證明材料所在頁碼）；L公司的投標(biāo)文件共124頁，售后服務(wù)及其他方案共7頁，未提供業(yè)績，無評審索引；O公司的投標(biāo)文件共135頁，售后服務(wù)及其他方案共8頁，未提供業(yè)績，無評審索引。
綜合四包投標(biāo)文件可見，K公司、L公司、O公司均具有制作評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案的能力，但是K公司僅在第1包、第4包的投標(biāo)文件中制作了評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案，L公司僅在第2包的投標(biāo)文件中制作了評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案，O公司僅在第3包的投標(biāo)文件中制作了評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案。三家供應(yīng)商在具備制作評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案的能力的情況下，在不同包組中放棄制作評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案，存在配合實現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的供應(yīng)商中標(biāo)的情形。
再查，本項目第2包L公司投標(biāo)文件中的售后服務(wù)方案與第1包K公司投標(biāo)文件中的售后服務(wù)方案，結(jié)構(gòu)與內(nèi)容高度雷同。
綜合上述情況，K公司、L公司、O公司存在協(xié)商報價、技術(shù)方案等投標(biāo)文件的實質(zhì)性響應(yīng)內(nèi)容、不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報價呈規(guī)律性差異的情況。
依據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十四條第（三）項、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第三十七條第（四）項之規(guī)定，屬于惡意串通。依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第七十七條第一款第（三）項、第二款之規(guī)定，K公司、L公司、O公司投標(biāo)無效、中標(biāo)無效。
綜上，投訴事項4經(jīng)查證屬實。
處理結(jié)果
根據(jù)以上調(diào)查結(jié)果，財政部門認(rèn)為：
投訴事項1、投訴事項2、投訴事項3缺乏事實依據(jù)，投訴事項4成立，影響采購結(jié)果，本項目已確定中標(biāo)供應(yīng)商但尚未簽訂政府采購合同，合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量。根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第二十九條第（二）項、第三十二條第一款第（二）項之規(guī)定，決定：
1.駁回投訴事項1、投訴事項2、投訴事項3；
2.中標(biāo)結(jié)果無效，責(zé)令采購人依法另行確定中標(biāo)供應(yīng)商。
行政處罰
投訴處理決定書作出后，K公司、L公司、O公司分別向財政部門出具《保證書》，表示服從財政部門處理決定，并保證認(rèn)真改過，不再發(fā)生類似情況。鑒于K公司、L公司、O公司承認(rèn)錯誤并承諾改正，未造成重大影響，財政部門酌情從輕處理。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第七十七條第一款第（三）項的規(guī)定，處以K公司、L公司、O公司采購金額千分之五的罰款，將K公司、L公司、O公司列入不良行為記錄名單，自處罰決定生效之日起在一年內(nèi)禁止K公司、L公司、O公司參加政府采購活動。
K公司、L公司、O公司均未提起行政復(fù)議、行政訴訟。
案件分析
87號令第三十七條第（四）項將“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報價呈規(guī)律性差異”視為投標(biāo)人串通投標(biāo)，這一規(guī)定也是財政部門認(rèn)定串通投標(biāo)的重要依據(jù)之一。但往往僅以“規(guī)律性報價”作為依據(jù)，不足以認(rèn)定投標(biāo)人構(gòu)成串通投標(biāo)。
本案中，投訴人發(fā)現(xiàn)了在采購項目的四個采購包中，涉及投訴的三家供應(yīng)商形成“一家供應(yīng)商報較低價格、一家供應(yīng)商報中間價格、一家供應(yīng)商報較高價格，且存在配合實現(xiàn)中間報價供應(yīng)商中標(biāo)”的規(guī)律。
財政部門從該線索出發(fā)，通過對涉及投訴的三家供應(yīng)商投標(biāo)文件的內(nèi)容結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，并結(jié)合四個采購包的投標(biāo)文件制作情況進(jìn)行比較，又發(fā)現(xiàn)了其他認(rèn)定串通投標(biāo)的相關(guān)證據(jù)：
涉及本次投訴的三家中標(biāo)供應(yīng)商在具備制作評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案的能力的情況下，在不同采購包中選擇放棄制作評審索引表、業(yè)績索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案，存在配合實現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的供應(yīng)商中標(biāo)的情形。本項目存在不同采購包中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件中，售后服務(wù)方案結(jié)構(gòu)與內(nèi)容高度雷同的情形。
最終，財政部門認(rèn)定K公司、L公司、O公司構(gòu)成惡意串通，作出處理決定：中標(biāo)結(jié)果無效，責(zé)令采購人依法另行確定中標(biāo)供應(yīng)商，并就K公司、L公司、O公司惡意串通行為進(jìn)行行政處罰。
本案處理的亮點在于：財政部門未停留于投訴人提供的“規(guī)律性差異”的線索，進(jìn)一步充分開展深度事實調(diào)查。通過對供應(yīng)商在不同采購包的投標(biāo)文件的結(jié)構(gòu)內(nèi)容比較分析，認(rèn)定涉及投訴的三家供應(yīng)商存在協(xié)商報價等惡意串標(biāo)行為。
（作者單位：北京盈科（沈陽）律師事務(wù)所）
（來源：中國政府采購報）
