新《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱“新《行政處罰法》”）已于2021年1月22日由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過(guò)，將于2021年7月15日起正式施行。相比現(xiàn)行的行政處罰法，新《行政處罰法》在行政處罰的概念界定、構(gòu)成要件、種類設(shè)置、程序流程等方便都有了新變化，并將深刻影響到各個(gè)行政管理領(lǐng)域。對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域的行政處罰活動(dòng)的影響主要體現(xiàn)在以下七個(gè)方面。第一，“禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)”“禁止代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)”“禁止參加政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)”等現(xiàn)有政府采購(gòu)行政處罰種類，未來(lái)若成為法定的行政處罰種類，將嚴(yán)格依照行政處罰程序作出。新《行政處罰法》相比現(xiàn)行的行政處罰法，增設(shè)了法定的處罰種類。其中，第九條第四項(xiàng)明確將現(xiàn)行《行政處罰法》中未規(guī)定的“限制從業(yè)”列為行政處罰的一種。在政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例中，對(duì)于政府采購(gòu)參與主體的違法行為，除罰款等處罰外，還規(guī)定了相應(yīng)的限制措施。如政府采購(gòu)法第七十八條規(guī)定了針對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的“禁止代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)”；政府采購(gòu)法實(shí)施條例第七十三條規(guī)定了針對(duì)供應(yīng)商的“禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)”；政府采購(gòu)法實(shí)施條例第七十五條規(guī)定了針對(duì)政府采購(gòu)評(píng)審專家的“禁止參加政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)”。這些限制措施，產(chǎn)生了禁止相關(guān)主體從事特定活動(dòng)或業(yè)務(wù)的效果，在法律性質(zhì)上與新《行政處罰法》中的“限制從業(yè)”相同。雖然，財(cái)政部在《財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)行政處罰有關(guān)問(wèn)題的通知》第二條中，將前述限制措施視為了行政處罰決定。但這一通知僅為規(guī)章以下的一般規(guī)范性文件，層級(jí)較低。而新《行政處罰法》，則是首次從位階最高的法律層面將這些限制措施進(jìn)行了定性。因此，在新《行政處罰法》實(shí)施后，這些限制措施將被明確歸為“限制從業(yè)”的處罰種類，財(cái)政部門無(wú)論是否單處作出這些限制措施，均應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定的處罰程序和處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。第二，新《行政處罰法》實(shí)施后，主觀過(guò)錯(cuò)將成為違法行為成立的構(gòu)成要件。政府采購(gòu)參與主體有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)時(shí)，財(cái)政部門不得給予其行政處罰?，F(xiàn)行的行政處罰法中，并未對(duì)違法行為的構(gòu)成要件是否包括“違法行為人在主觀上具有過(guò)錯(cuò)”做出明確規(guī)定。實(shí)務(wù)中，雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為從行政處罰“過(guò)罰相當(dāng)”的原則看，主觀過(guò)錯(cuò)應(yīng)當(dāng)屬于違法行為的構(gòu)成要件。但是，更多情況下主觀過(guò)錯(cuò)仍被認(rèn)為屬于裁量要件而非構(gòu)成要件，即是否具有主觀過(guò)錯(cuò)并不決定應(yīng)否被處罰，而僅能決定處罰幅度的輕重。在政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例中關(guān)于處罰的條文規(guī)定中，并未涉及主觀過(guò)錯(cuò)的內(nèi)容。新《行政處罰法》的第三十三條第二款明確規(guī)定，當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。首次明確將主觀過(guò)錯(cuò)列為違法行為成立的構(gòu)成要件。根據(jù)新《行政處罰法》的規(guī)定要求，該法施行后財(cái)政部門在實(shí)施行政處罰時(shí)，關(guān)于主觀過(guò)錯(cuò)問(wèn)題應(yīng)予注意：其一，是明悉主觀過(guò)錯(cuò)包括故意和過(guò)失兩種情況，尤其過(guò)失一般指未盡到同類主體在同類情形下應(yīng)當(dāng)盡到的注意義務(wù)，這里可參考刑事處罰中疏忽大意之過(guò)失和過(guò)于自信之過(guò)失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；其二，是應(yīng)當(dāng)搜集政府采購(gòu)參與主體對(duì)違法行為的成立具有主觀過(guò)錯(cuò)的證據(jù)，或者在采用推定過(guò)錯(cuò)時(shí)（如政府采購(gòu)法實(shí)施條例第二十條及第七十四條關(guān)于歧視待遇和串通通標(biāo)情形的認(rèn)定）搜集基礎(chǔ)事實(shí)成立的證據(jù)；其三，是應(yīng)當(dāng)給予政府采購(gòu)參與主體提供證據(jù)證明其主觀不具過(guò)錯(cuò)的機(jī)會(huì)，并對(duì)這些證據(jù)予以細(xì)致審查。第三，新《行政處罰法》實(shí)施后，政府采購(gòu)行政處罰須關(guān)注從輕、減輕及免除行政處罰等新增情形。新《行政處罰法》相比現(xiàn)行的行政處罰法，在關(guān)于從輕、減輕及免除行政處罰的情形規(guī)定中，有明顯變化。主要體現(xiàn)在新法第三十二條及第三十三條第一款：第一，在應(yīng)當(dāng)從輕減輕處罰的情形中，新《行政處罰法》第三十二條第三項(xiàng)增加了“當(dāng)事人主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為的”這一情形；第二，將現(xiàn)行行政處罰法第二十七條第一款第二項(xiàng)的“當(dāng)事人受他人脅迫有違法行為的”的情形擴(kuò)展為新《行政處罰法》第三十二條第三項(xiàng)規(guī)定的“當(dāng)事人受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為的”情形；第三，將現(xiàn)行行政處罰法第二十七條第一款第四項(xiàng)的“其他依法從輕或減輕行政處罰的”情形進(jìn)一步明確并限定為新《行政處罰法》第三十二條第五項(xiàng)的“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)從輕減輕行政處罰的”情形；第四，新《行政處罰法》第三十三條第一款增加了一種不予行政處罰的情形，即“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的”情形。綜上所述，在新《行政處罰法》施行后，財(cái)政部門針對(duì)政府采購(gòu)違法行為作出處罰決定時(shí)，若涉及從輕、減輕及免除處罰，應(yīng)更為慎重：一方面，需要考慮適用情形的擴(kuò)張，尤其是需要注意是否滿足初次違法不予處罰的條件；另一方面，則需要更為謹(jǐn)慎地進(jìn)行自由裁量，判斷是否屬于兜底的從輕減輕情形時(shí)，必須以規(guī)章以上的規(guī)范性文件有明確規(guī)定為前提。第四，新《行政處罰法》實(shí)施后，政府采購(gòu)行政處罰須增設(shè)立案程序，并明確處罰期限?，F(xiàn)行行政處罰法中，因制定時(shí)的條件制約，并未規(guī)定立案程序，也未對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的期限作出限制要求。在日常的執(zhí)法活動(dòng)中，一般都是由各監(jiān)管領(lǐng)域的國(guó)家主管部門通過(guò)規(guī)章形式制定程序規(guī)定。因此，各監(jiān)管領(lǐng)域的行政處罰是否有立案程序以及處罰期限長(zhǎng)短規(guī)定不一。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，雖然政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例設(shè)置了法律責(zé)任章節(jié)，規(guī)定了行政處罰事項(xiàng)，但是財(cái)政部并未制定全國(guó)性的政府采購(gòu)行政處罰的程序規(guī)定。因此，實(shí)踐中，政府采購(gòu)行政處罰在立案程序和處罰期限上都是無(wú)規(guī)定限制的。新《行政處罰法》一改這一狀態(tài)，在第五十四條第二款規(guī)定，符合立案條件的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。并在第六十條明確，在法律、法規(guī)、規(guī)章無(wú)另外規(guī)定的情況下，行政處罰的的辦理期限為自立案之日起的九十日。因此，在新《行政處罰法》施行后，財(cái)政部門的行政處罰程序中必須有立案環(huán)節(jié)，并且在財(cái)政部尚未制定政府采購(gòu)行政處罰程序規(guī)定的情況下，財(cái)政部門作出政府采購(gòu)行政處罰的期限受到九十日的明確限制。第五，對(duì)”情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰”的案件，財(cái)政部門作出處理決定時(shí)，提出了法制審核的概念，而且擴(kuò)張了集體討論的適用范圍。新《行政處罰法》第五十七條第二款繼承了現(xiàn)行行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定的重大復(fù)雜案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論制度，并且在繼承的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了該制度的適用范圍，從“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”案件擴(kuò)張到“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰”案件。也就是說(shuō)，只要是重大復(fù)雜案件，無(wú)論是否會(huì)給予較重的行政處罰，均應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。同時(shí)，新《行政處罰法》第五十八條，相比現(xiàn)行《行政處罰法》第三十八條第三款，完善了處罰決定作出前的審核制度，提出了法制審核的概念。法制審核有三方面要點(diǎn)：第一，主體應(yīng)為從事處罰決定法制審核的人員，實(shí)務(wù)中一般為各機(jī)關(guān)法制司、處、科；第二，適用的對(duì)象為“涉及公共利益”“直接關(guān)系重大權(quán)益且經(jīng)過(guò)聽證”“案情復(fù)雜涉及多個(gè)法律關(guān)系”等類案件；第三，法制審核屬于必經(jīng)程序，未經(jīng)審核或?qū)徍宋赐ㄟ^(guò)的，不得作出處罰決定。因此，新《行政處罰法》施行后，財(cái)政部門在作出處罰決定前，對(duì)于重大復(fù)雜案件，不僅需要注意應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論，而且需要進(jìn)一步審查該案是否屬于必須經(jīng)過(guò)法制審核的案件類型，以避免程序違法的情況發(fā)生。第六，新《行政處罰法》實(shí)施后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)注意聽證程序中相關(guān)期限、終止等規(guī)定，同時(shí)，財(cái)政部門作出處罰決定時(shí)，應(yīng)給予當(dāng)事人聽證的權(quán)利保障。新《行政處罰法》第六十三條及第六十四條關(guān)于聽證程序的規(guī)定，相比現(xiàn)行的行政處罰法第四十二條有明顯變化。財(cái)政部于2015年，曾依據(jù)現(xiàn)行行政處罰法制定了《財(cái)政機(jī)關(guān)行政處罰聽證實(shí)施辦法》。因此，涉及政府采購(gòu)的行政處罰，在新《行政處罰法》實(shí)施后，也面臨著適用方面有以下四點(diǎn)變化：第一，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證的行政處罰的種類明顯擴(kuò)張，新增作出“沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價(jià)值非法財(cái)物”“減低資質(zhì)等級(jí)”“責(zé)令關(guān)閉”“限制從業(yè)”等處罰決定為應(yīng)當(dāng)組織聽證的情形，同時(shí)，還設(shè)定了“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形”為兜底條款；第二，延長(zhǎng)了當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的期限，當(dāng)事人要求聽證的，從“應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出”延長(zhǎng)到“五日內(nèi)”；第三，將“當(dāng)事人及其代理人未經(jīng)許可中途退出聽證”視為放棄聽證權(quán)利，并明確該種情況下，行政機(jī)關(guān)有權(quán)終止聽證；第四，是明確了聽證筆錄對(duì)作出處罰決定的作用及影響，規(guī)定聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄并結(jié)合相關(guān)證據(jù)作出決定。對(duì)于財(cái)政部門，在新《行政處罰法》實(shí)施后，除應(yīng)當(dāng)注意聽證程序中相關(guān)期限、終止的規(guī)定外，尤其需要注意擬作出“沒收違法較大數(shù)額違法所得”“禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)”“禁止代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)”“禁止參加政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)”等處罰決定時(shí)，應(yīng)給予當(dāng)事人聽證的權(quán)利保障。第七，新《行政處罰法》明確了“送達(dá)地址確認(rèn)書”在行政處罰送達(dá)中的效力和作用。該法實(shí)施后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)要求當(dāng)事人簽署《送達(dá)地址確認(rèn)書》的方式，確保郵寄或電子送達(dá)的準(zhǔn)確性及有效性?，F(xiàn)行《行政處罰法》第四十條僅規(guī)定了行政處罰決定書的送達(dá)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但是，民事訴訟法及其司法解釋中，并未對(duì)實(shí)務(wù)中廣泛采用的郵寄送達(dá)以及新興的電子送達(dá)等作出細(xì)致規(guī)定，如是否需要當(dāng)事人確認(rèn)送達(dá)地址、是否需要向當(dāng)事人提前告知，當(dāng)事人拒收的是否視為送達(dá)等。雖然，在《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見》《最高人民法院關(guān)于以法院專遞方式郵寄送達(dá)民事訴訟文書的若干規(guī)定》中，對(duì)上述問(wèn)題予以了說(shuō)明，但是，這兩項(xiàng)規(guī)定本身能否適用于行政處罰的送達(dá)尚存在爭(zhēng)議。對(duì)此，新《行政處罰法》第六十一條第二款，增加了關(guān)于“送達(dá)地址確認(rèn)書”的規(guī)定內(nèi)容，明確了當(dāng)事人簽署“送達(dá)地址確認(rèn)書”后，行政機(jī)關(guān)即可采用郵寄、電子等方式進(jìn)行送達(dá)。因此，對(duì)于涉及政府采購(gòu)的行政處罰，在新《行政處罰法》施行后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)要求當(dāng)事人簽署《送達(dá)地址確認(rèn)書》的方式，確保郵寄或電子送達(dá)的準(zhǔn)確性及有效性。同時(shí)，建議財(cái)政部門參照最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見》的規(guī)定，在《送達(dá)地址確認(rèn)書》中，要求當(dāng)事人對(duì)其填寫的送達(dá)地址及法律后果等事項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)，即確認(rèn)其“已知曉人民法院告知的事項(xiàng)及送達(dá)地址確認(rèn)書的法律后果，保證送達(dá)地址準(zhǔn)確、有效，同意財(cái)政部門通過(guò)其確認(rèn)的地址送達(dá)法律文書”等，并由當(dāng)事人或者代理人簽名、蓋章或者捺印。（本文作者系北京達(dá)曉律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、律師）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 作者：蔡錕
