本文通過對目前國際上政府采購?fù)ㄐ械摹叭芷诔杀驹u價”理念的發(fā)展背景、開展情況、實施特點的介紹，對比我國政府采購相關(guān)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、評價方法和發(fā)展困境，探討如何從“全生命周期成本”的角度重新認(rèn)識、評價我國的政府采購制度。
2019年10月，我國財政部向世貿(mào)組織提交了加入政府采購協(xié)定（GPA）的最新第七份出價，這也是我國加入GPA的一項重大舉措。隨著這一進程的加快，我國的政府采購工作如何與世界接軌已是迫在眉睫。如果對現(xiàn)今國際上的政府采購模式做一下初步梳理，我們會發(fā)現(xiàn)，以“全生命周期成本評價”為核心的“物有所值”政府采購理念普遍應(yīng)用于歐美等發(fā)達國家。在這樣一個國際大背景之下，筆者嘗試從全生命周期成本的角度來探討、評價以及重新認(rèn)識一下我國的政府采購。
一、歐美國家政府采購“物有所值”理念的確立
作為政府采購活動的發(fā)軔地，“物有所值”理念最早是由英國財政部于20世紀(jì)90年代提出的，當(dāng)時的初衷是為實現(xiàn)政府采購全生命周期內(nèi)成本與質(zhì)量的最佳結(jié)合，體現(xiàn)其對于價值而非僅限于價格的追求。其中的核心內(nèi)容——“全生命周期成本”這個概念則更早來源于20世紀(jì)60年代的美國國防部。其定義是指產(chǎn)品或項目從概念性需求的產(chǎn)生到設(shè)計研發(fā)、生產(chǎn)制造、采購使用一直到報廢回收的整個生命周期所產(chǎn)生的成本總和。放在政府采購的視野下，全生命周期成本可以理解為政府采購貨物、工程或服務(wù)從采購到報廢、滅失全過程中所有支出費用的總和。其中包含了能直接以貨幣量化的以及需要轉(zhuǎn)換成貨幣進行量化的成本代價。
從這個理念萌芽至今的半個多世紀(jì)以來，以全生命周期成本評價政府采購活動越來越成為歐美發(fā)達國家乃至國際上政府采購的主流。英國、美國、澳大利亞、新加坡、日本等國家均在其政府采購活動中廣泛采用全生命周期的評價機制對采購項目的環(huán)境、社會、經(jīng)濟等方面的效率、效益進行評價。由于這一評價模式具有科學(xué)、可量化、強操作性的特點，使采購人、社會評價機構(gòu)、民眾對采購項目的了解更加直觀，同時還能將綠色采購的理念貫穿于項目始終，使之迅速成了GPA框架下的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。
還是以英國為例，20世紀(jì)80年代，在“新公共管理運動”的背景下，該國開始推行強制競爭招標(biāo)。政府采購部門為了降低當(dāng)期的財政支出，追求低價中標(biāo)，強調(diào)產(chǎn)品在采購當(dāng)時的價格，忽視了標(biāo)的物的合理質(zhì)量和其全生命周期中的成本支出，導(dǎo)致大量中標(biāo)產(chǎn)品無法完全滿足采購部門需求或是后續(xù)的保有成本過高，反而造成浪費……直到20世紀(jì)末，英國工黨政府開始推廣“物有所值”的政府采購理念，追求采購結(jié)果的合理性，采購標(biāo)的物的最佳性價比。這其中的核心內(nèi)容就包括了以全生命周期成本作為評價支出的標(biāo)準(zhǔn)——即對采購標(biāo)的物全生命周期內(nèi)的質(zhì)量性能、使用、保有成本（含環(huán)境成本）、報廢處理支出等綜合效能進行最優(yōu)衡量和安排，確保在既定的預(yù)算和支出周期內(nèi)，能以高效率完成相關(guān)項目，同時實現(xiàn)社會友好，環(huán)境友好，納稅人資金價值最大化的效果。應(yīng)該說，這一理念在歐盟得到了極大的推廣。最終到2014年，歐洲議會在頒布公共采購指令中明確以全生命周期成本進行核算的“最佳物有所值”標(biāo)準(zhǔn)成為歐盟政府采購合同授予的唯一標(biāo)準(zhǔn)。
二、我國政府采購理念和采購制度的現(xiàn)狀
讓我們回過頭再來看看從《政府采購法》頒布至今，我國的政府采購活動及其相對應(yīng)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)與評價方法。
（一）以節(jié)約財政資金和促進廉政建設(shè)為主導(dǎo)的政府采購
我國的《政府采購法》是2002年正式頒布的。雖然立法之初就將“實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等” 內(nèi)容在《政府采購法》第九條中加以明確，作為政策性導(dǎo)向，又在第十七條中載明政府采購活動“應(yīng)當(dāng)符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求”，而到了后面陸續(xù)出臺的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部18號令，以下簡稱18號令）、《財政部關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》(財庫〔2007〕2號)乃至《政府采購法實施條例》（2015年發(fā)布）中，則確立了將投標(biāo)報價最低作為政府采購項目評審的主要標(biāo)準(zhǔn)。哪怕是在將各評審因素指標(biāo)進行量化來評審得分的綜合評分法運用中，其中的價格指標(biāo)還是決定性因素。而價格指標(biāo)的評定則一律以最低價優(yōu)先。這個優(yōu)先的最低價在實際采購過程中往往就體現(xiàn)為合同簽訂當(dāng)時的成交價格。除此以外，在實際采購活動中，其他因素指標(biāo)很少有引入全生命周期成本進行核算或者衡量的。
應(yīng)該說，在以《政府采購法》及其條例為基石的我國政府采購法律體系構(gòu)建中，其立法的宗旨——“為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)?！睂嶋H上最被重視的還是提高政府采購資金的使用效益和促進廉政建設(shè)這兩條。這點可以在財政部出臺的各項部門規(guī)章及規(guī)范性文件中一見端倪。自財政部2004年最早出臺18號令到2017年出臺取代原18號令的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第87號令），關(guān)于政府采購的相關(guān)制度規(guī)定主要內(nèi)容基本集中于以反腐倡廉為目的行政程序的規(guī)范方面和以節(jié)約財政資金為目的的采購標(biāo)的物評審方面。也僅有《財政部關(guān)于印發(fā)〈自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法〉的通知》(財庫〔2007〕30號)出現(xiàn)了“采購人采購使用年限較長、單件采購價格較高的產(chǎn)品時,應(yīng)當(dāng)考慮該產(chǎn)品的全壽命成本”的表述。究其原因，筆者認(rèn)為這兩個目標(biāo)恰恰是當(dāng)年推動政府采購立法的有關(guān)部門的初衷——即在立法之初就將其法律制度體系的導(dǎo)向著重于注重防腐、節(jié)約財政資金、實現(xiàn)政策目標(biāo)等行政性內(nèi)容上，同時這也是政府采購活動最看得見摸得著的績效體現(xiàn)；還沒有來得及將目光擴大到提升政府采購在整個市場上發(fā)揮資源配置效率的宏觀層面?！墩少彿ā芬约案綄俚姆ㄒ?guī)規(guī)章還是更偏向行政法而不是市場法。
（二）采購預(yù)算與項目實施的時效性不匹配
與前文相關(guān)的還有一個政府采購的老大難問題，即采購預(yù)算按財政年度編制的短期時效性和采購項目在市場中實施采購并投入使用的長期執(zhí)行性之間存在時間上的不匹配。最終表現(xiàn)為預(yù)算支出僅與項目全周期中的采購階段同步，而未考慮到周期其他階段。目前，我國政府機關(guān)事業(yè)單位的財政預(yù)算是以每一財政年度為單位進行編制，每年年初編制完成通過人大審議后實施。這其中也包括了當(dāng)年的政府采購預(yù)算和計劃。但是，許多政府采購項目的實施應(yīng)用是一個跨年度的長期過程。僅就項目的采購支出來說也并非只集中于一個時點，遑論后續(xù)項目實施、使用階段乃至服務(wù)保障周期以及后期的回收利用的支出考量。特別是一些涉及國計民生的大規(guī)模、長周期政府采購項目，如果從一次采購行為的短期預(yù)算角度來衡量項目價值，肯定會造成“收之桑榆，失之東隅”的情況。另外，從理性經(jīng)濟的角度來分析，相應(yīng)的政府采購供應(yīng)商一般會在當(dāng)期以低價讓利尋求中標(biāo)，然后在項目整個周期的中后期支出方面抬高價格補足收益，從而導(dǎo)致整個項目的開支反而會超出預(yù)期。這種情況，筆者以往在從事政府采購工作時就遇到過。比如，信息系統(tǒng)開發(fā)、數(shù)據(jù)線路租賃以及其他政府購買服務(wù)等項目，有個別項目在初期建設(shè)階段的投標(biāo)中甚至?xí)霈F(xiàn)零報價。
可想而知，如果按照這種以偏概全的方式來實施政府采購，則最終而言，《政府采購法》中“……提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益……”這一立法宗旨能否有效體現(xiàn)可能要打個大問號了。
（三）缺乏科學(xué)合理的采購價值評價體系
目前，可以說我國的政府采購在具體采購實務(wù)開展中，包括專業(yè)市場及集采機構(gòu)層面，都缺乏一套科學(xué)合理、行之有效的全生命周期評價指標(biāo)體系，這里既包含了不同行業(yè)、產(chǎn)品特性的評價指標(biāo)，又有針對政府采購特定內(nèi)容相關(guān)評價指標(biāo)的要求。以一個最基本的個人計算機采購為例，從行業(yè)角度來評價的生命周期指標(biāo)就包含有生產(chǎn)階段的環(huán)境友好指數(shù)，產(chǎn)品本身包含的環(huán)境有害材質(zhì)及回收材料比率等綠色指標(biāo)，能耗指標(biāo)、運算性能指標(biāo)、產(chǎn)品附屬的售后期限，售后期限內(nèi)外的服務(wù)質(zhì)量與價格，增值服務(wù)內(nèi)容等。而政府采購的特殊評價指標(biāo)又有自主創(chuàng)新技術(shù)指標(biāo)、中小企業(yè)指標(biāo)、服務(wù)響應(yīng)、保密措施、培訓(xùn)支持、軟件配套、報廢回收等內(nèi)容。而且就算同一類產(chǎn)品，不同采購單位，不同采購需求，對于以上各類指標(biāo)的權(quán)重要求也不盡相同。如果全生命周期成本評價核算缺少一套可以量化的、科學(xué)合理的、有生命力的指標(biāo)體系，那就會出現(xiàn)“巧婦難為無米之炊”的困境。
這些年各地政府采購活動實踐過程中，偶有部分地區(qū)、部分項目的實施中部分采用了類似生命周期的評價指標(biāo)。比如，某市某區(qū)的一個辦公大樓暖通空調(diào)項目采購中，將能效比值、后續(xù)維保成本、能源管理支出、環(huán)保材料使用、部件回收利用等因素按市場估價折算為現(xiàn)期的價格指數(shù)，并按各自與項目預(yù)算的比值換算為相應(yīng)的分值納入綜合評分中。最終中標(biāo)的品牌、單位經(jīng)了解均為市場廣泛認(rèn)可的，中標(biāo)價格也比較合理。通過后續(xù)的追蹤反饋，采購單位反響良好。但這也只是局部的、零散的、探索性的應(yīng)用，與成體系的全生命周期成本評價核算還相距甚遠。
（四）集采機構(gòu)專業(yè)力量薄弱
根據(jù)《政府采購法》第十六條規(guī)定，這些年各級政府都設(shè)立了本級的集中采購機構(gòu)，很多地方的機構(gòu)層級甚至延伸到了縣區(qū)一級。但是據(jù)筆者觀察，作為實施政府采購的主力軍，基層集采機構(gòu)的工作狀態(tài)往往還是處于頻繁應(yīng)對日常采購事務(wù)的階段。加之目前國內(nèi)還沒有建立起一整套針對集采人員的職業(yè)資格培訓(xùn)認(rèn)證與職級晉升體系，廣大納入事業(yè)編制的一線采購人員缺乏提升專業(yè)水平的培訓(xùn)機會和專業(yè)級別晉升的上升通道。這也導(dǎo)致了低效率采購、低水平采購的頻頻出現(xiàn)。而且我國的集采機構(gòu)在采購項目相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)化作戰(zhàn)方面不但是“小米加步槍”，更缺乏“外援”的有效支援。采購法律體系相關(guān)規(guī)定中，雖在項目的采購階段實施專家評審制，但是從全生命周期理念來看待整個采購項目，則其前期與后期均無引入社會專業(yè)力量的強制要求。這更使得對專業(yè)素質(zhì)要求更高、視野更全面的基于全生命周期理念的政府采購活動開展缺乏足夠的專業(yè)力量來支撐。
（五）采購項目后續(xù)監(jiān)管乏力
這些年來，在對省內(nèi)外一些地市的政府采購工作考察走訪中，筆者發(fā)現(xiàn)：招標(biāo)投標(biāo)活動中重采購、輕監(jiān)管的弊病在政府采購領(lǐng)域也普遍存在。包括各地的財政部門、紀(jì)檢部門、審計部門在對政府采購活動進行監(jiān)管、檢查中，更多的重點還是放在采購活動的組織實施、采購資金的規(guī)范支付上。而對于采購項目交付后的使用情況，采購效果是否達到預(yù)期，采購效益是否有效體現(xiàn)，運維成本是否合理支出，采購政策是否得以落實，這些內(nèi)容的監(jiān)管評價還相對薄弱。
舉例來說，某地市的××服務(wù)項目年度采購活動，看上去實施效果良好，預(yù)算資金節(jié)約率高。但是仔細深究，成交的合同價格缺乏市場支撐，難以真正落地。最終導(dǎo)致采購人在日常采購中困難重重，工作人員怨聲載道。演變到后來，甚至出現(xiàn)了虛報價格、陰陽合同的現(xiàn)象，在市場上、社會上造成不良影響。
另一個地區(qū)的××運營項目政府采購活動，該項目自2013年開始分三期實施，至今可統(tǒng)計的三期采購合同金額將近1000萬元左右。單從采購實施和初期運行的效果來看，應(yīng)該說還是實現(xiàn)了“采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良、服務(wù)良好的要求”。但是自第一期采購開始，由于遲遲沒有落實好承接運營的公司，項目的運行、維護等一直委托該地區(qū)某行政執(zhí)法部門進行代管，沒有很好地發(fā)揮市場的力量，缺乏有效激勵，沒有科學(xué)合理的運維管理，更別說全生命周期成本管理的措施、理念。運行維護階段的成本開支未納入該項目的合同核算中。這些問題導(dǎo)致項目運作效率、效果較實施初期大為下降，與同類型民營項目相比，在市場占有率、使用率，便利性等方面都落于下風(fēng)。
三、改進我國政府采購制度的建議
隨著我國加入世貿(mào)組織的進度深入，對外開放的格局向深層次發(fā)展，近幾年來學(xué)界乃至財政部門內(nèi)部對于政府采購的認(rèn)知和理解也逐漸在發(fā)生變化，政府采購行業(yè)高層對于全生命周期成本概念的認(rèn)識也逐漸走向成熟，財政部負(fù)責(zé)人的相關(guān)意見還曾見諸報端。
他山之石，可以攻玉。來自企業(yè)管理領(lǐng)域的全生命周期理念所倡導(dǎo)的以項目開始到結(jié)束的整個生命周期的成本來設(shè)計評價體系這一理念，雖然不是萬能靈藥，但從這個角度入手來重新認(rèn)識、重新評價政府采購活動，對于解決目前我國政府采購工作中的種種問題還是會有裨益的。下面，就將個人之管見與諸君共鑒：
一是與國際接軌，逐漸轉(zhuǎn)變政府采購的制度導(dǎo)向，確立起政府采購活動首先是市場活動，其次才是行政行為的理念，對我國現(xiàn)行的政府采購制度體系進行改良。在政府采購制度體系建設(shè)中，倡導(dǎo)以全生命周期成本為核心的采購理念。同時，建立一套科學(xué)合理、綠色經(jīng)濟的采購項目評價標(biāo)準(zhǔn)。特別是對于采購價格的評定，可以借鑒金融學(xué)中的“折現(xiàn)”概念，將采購項目遠期發(fā)生的支出費用轉(zhuǎn)換為當(dāng)期的價格進行核算。
二是調(diào)整目前的政府采購預(yù)算管理制度，從以年度為單位一刀切的預(yù)算管理轉(zhuǎn)變到短期預(yù)算以年度為單位，長期預(yù)算貫穿項目始終的預(yù)算支出管理制度。同時對于需要二次開發(fā)、二次采購，或者使用、運作期間又發(fā)生新要求的采購項目，應(yīng)該允許其在跨年度的預(yù)算編制中將衍生項目列入采購計劃。
三是利用目前先進的信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)管理手段，建立起適用于政府采購領(lǐng)域的科學(xué)合理的采購價值評價體系。在評價指標(biāo)、評價權(quán)重、評價方法的確定上，體現(xiàn)政府采購扶持本國中小企業(yè)的要求，支持綠色節(jié)能、環(huán)境友好的要求，科學(xué)合理節(jié)約財政資金的要求，服務(wù)于國民經(jīng)濟和本地區(qū)社會發(fā)展的要求。
四是加強集中采購機構(gòu)專業(yè)力量的建設(shè)，特別是采購從業(yè)人員的專業(yè)級別、職稱的評定、晉升機制。形成一套標(biāo)準(zhǔn)合理、科學(xué)高效的專業(yè)人員職級晉升體系。同時，積極引入“外腦”，建立、建設(shè)以各領(lǐng)域?qū)I(yè)人士為核心的政府采購專業(yè)咨詢庫（與政府采購專家?guī)觳⑿校?，提升政府采購活動的專業(yè)化水準(zhǔn)。
五是糾正監(jiān)管部門重采購、輕調(diào)研、輕實施的片面化監(jiān)管思路。強化采購項目全生命周期的監(jiān)管，將監(jiān)管重心逐步從項目采購延伸到采購前期的項目規(guī)劃、市場調(diào)研、方案制訂和采購后期的實施運行、維?；厥铡⒅С鲂实确矫?。
作者：張海波
作者單位：浙江省舟山市普陀區(qū)審批服務(wù)與招投標(biāo)管理辦公室
來源：《招標(biāo)采購管理》
