推進采購意向公開是深化政府采購制度改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。做好采購意向公開工作有助于提高政府采購透明度，有利于供應商提前了解政府采購信息，對于保障各類市場主體平等參與政府采購活動、提升采購績效、防范抑制腐敗均具有重要作用。本文將重點討論當前我國政府采購意向公開的現(xiàn)狀與落實中遇到的突出問題，并提出相應建議。
政府采購意向公開的現(xiàn)狀
首先，財政部力推采購意向公開，推進政府采購公平競爭。2019年9月，財政部印發(fā)了《財政部關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》，強調需要進一步提升政府采購透明度，明確提出了“采購意向”的說法，并提出自2020年起選擇部分中央部門和地方開展公開采購意向試點。2020年3月，財政部印發(fā)了《關于開展政府采購意向公開工作的通知》（以下簡稱“10號文”），就政府采購意向公開有關工作進行了詳細安排，規(guī)定了采購意向公開的主體、內(nèi)容等，并決定采取“試點先行、分步實施”的策略，先行在中央預算單位和深圳、上海、北京進行試點，再向其他各地區(qū)、各級預算單位推開。
其次，各地方各部門相繼行動，細化政策促進落地實施。多地相繼出臺政策文件落實政府采購意向公開，如北京市、四川省、廣東省、天津市、廣西壯族自治區(qū)以及深圳市等?？傮w來看，公開主體上，各地區(qū)一般規(guī)定預算單位是采購意向公開的責任主體；公開時間上，要求應當盡量提前，原則上不得晚于采購公告發(fā)布前30日；公開渠道上，要求在中國政府采購網(wǎng)地方分網(wǎng)公開，預算單位在線填報采購意向，提交一級主管部門審核后由系統(tǒng)自動發(fā)布；公開內(nèi)容上，主要包括采購項目名稱、采購需求概況、預算金額、預計采購時間等。
最后，部分地區(qū)緊密結合實際，探索特色創(chuàng)新機制。北京、天津實施公開方式“雙結合”，即采購意向公開按照集中公開和分散公開相結合的方式實行，其中年度采購意向集中公開。深圳推動公開渠道“三同步”，除在中國政府采購網(wǎng)深圳分網(wǎng)公開外，還在政府采購中心網(wǎng)站以及各部門門戶網(wǎng)站同步公開。四川推行公開內(nèi)容“講條件”，即要求公布對供應商的基本要求：包括是否專門面向中小企業(yè)、是否允許聯(lián)合體投標（響應）等。廣東、北京規(guī)定實施結果“講績效”，如廣東省規(guī)定，若未公開采購意向的采購項目，不得開展后續(xù)采購活動，對未按要求公開采購意向的項目予以預警并限制開展后續(xù)采購活動；北京市規(guī)定，要結合財政部政府采購透明度評估結果，對因采購意向公開工作減分的預算單位予以通報。這些政策的出臺，有力地推動了采購意向公開的落地實施，對促進政府采購公平競爭、優(yōu)化營商環(huán)境起到了重要作用。
政府采購意向公開實施中的主要問題
首先，采購意向公開的法律定位需要進一步明確。10號文規(guī)定 “采購意向僅作為供應商了解各單位初步采購安排的參考，采購項目實際采購需求、預算金額和執(zhí)行時間以預算單位最終發(fā)布的采購公告和采購文件為準?！币虼?，采購意向公開并不具有民事法律效力，供應商無法以采購意向主張任何民事權利。同時，由于政府采購主體不但包括國家行政機關，還包括了事業(yè)單位和團體組織，因此，將意向公開簡單認作適用于《政府信息公開條例》的行政行為也不甚妥當。在政府采購意向公開缺乏上位法且定位不明確的情況下，政府采購意向公開往往難以有效進行，公開的初衷大打折扣。
其次，采購意向公開的“提前期限”有待進一步規(guī)范。從當前中央、地方預計采購時間和公告發(fā)布時間間隔來看，大部分公告時間間隔為1至2個月，時間間隔比較合適。但也有部分公告提前期少于30日，與發(fā)布項目采購公告之間的間隔時間相對較短，影響了采購意向公告作用的發(fā)揮。此外，中央和地方層面均有少部分采購意向公告預計采購時間和公告發(fā)布時間間隔過長，如遇預算調整，實際采購公告的相關內(nèi)容可能與采購意向公告偏差較大，甚至給供應商帶來誤判或者增加不必要的成本，也不排除可能使一些潛在供應商有機會提前疏通關系，使采購單位在編制具體采購需求時可能受到干擾。
再其次，部分政府意向的采購項目披露信息不夠完整。10號文規(guī)定了采購意向應當盡可能地清晰完整，特別規(guī)定了采購需求概況應當包括釆購標的名稱，釆購標的需實現(xiàn)的主要功能或者目標，釆購標的數(shù)量，以及采購標的需滿足的質量、服務、安全、時限等要求。然而在實施過程中，不同預算單位的執(zhí)行力度存在一定差異。如筆者在中國政府采購網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，如某醫(yī)院2020年10月至12月政府采購意向公告中，采購需求概況描述過于簡單，缺乏質量、時限、規(guī)格等核心要素的規(guī)定。這種情況下，供應商容易由于理解偏差而帶來不必要的成本投入，或保持觀望態(tài)勢，等到正式發(fā)布采購公告時再做準備，使政府采購意向公開流于形式。
最后，對采購意向公開的監(jiān)督具有“軟約束性”和“滯后性”。10號文要求各中央預算單位和各地區(qū)各級預算單位“加強對本部門所屬預算單位的督促和指導，確保所屬預算單位嚴格按規(guī)定公開采購意向，做到不遺漏、不延誤”；“財政部將結合政府采購透明度評估工作，對采購意向公開情況進行檢查并對檢查結果予以通報”?？傮w來說，這些規(guī)定一方面具有“軟約束”性，不能實現(xiàn)強有力的監(jiān)督，另一方面，結合評估或者評價工作的監(jiān)督通常屬于事后監(jiān)督，具有一定的滯后性。如，有的省份規(guī)定，采購意向公開納入省級部門預算管理工作績效考核；還有不少省份規(guī)定對政府采購意向公開情況進行檢查，并對檢查結果予以通報。這都屬于事后監(jiān)督，不夠及時和嚴格，且重處罰輕獎勵，可能導致采購人公開采購意向的意愿不高，采購意向公開流于形式。在這一方面，筆者認為，廣東省做得比較好，其將意向公開設置為政府采購的前置程序，規(guī)定未公開采購意向的采購項目不得開展后續(xù)采購活動，對未按要求公開采購意向的項目予以預警并限制開展后續(xù)采購活動，這樣就將監(jiān)督前置，起到更好的監(jiān)督約束作用。
現(xiàn)階段優(yōu)化政府采購意向公開的對策建議
首先，做好頂層設計，將意向公開作為獨立的公開事項。鑒于政府采購主體不但包括國家行政機關，還包括事業(yè)單位和團體組織，因此建議將政府采購意向公開定位為一種獨立的信息公開事項而非行政行為。實施層面，財政部可以基于試點地區(qū)的經(jīng)驗，盡快出臺《政府采購意向公開的實施指導意見》，指導重點工作的操作原則，建立全國統(tǒng)一的政府采購意向公開制度。未來，盡可能將政府采購意向公開列入未來修訂的《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》，從而將政府采購意向公開從立法上提升到一個新高度。
其次，豐富公開內(nèi)容，規(guī)范執(zhí)行意向公開“提前期限”。在政府采購意向公開的內(nèi)容方面，財政部規(guī)定，公開范圍應包括采購項目名稱、采購需求概況、預算金額和預計采購時間等。建議公開的內(nèi)容特別是采購需求概況應更具體一些，為潛在供應商提供有價值的參考。此外，建議要特別說明政策的具體落實情況，包括是否面向中小企業(yè)、是否允許聯(lián)合體投標（響應）等，有利于目標企業(yè)提前做好準備。在公開時間節(jié)點上，建議對預算單位晚于采購活動開始前30日公開的采購意向予以嚴格管理，防止采購人借由“因預算單位不可預見的原因急需開展采購項目”而不主動公開采購意向。
最后，明確主體責任，發(fā)揮獎懲機制的積極作用。為進一步發(fā)揮采購意向公開的作用，應進一步加強監(jiān)督和管理。一是要明確不公開采購意向的處罰機制，包括違規(guī)公示、責令改正、限制其采購活動等，并對通過采購意向公開方式完善采購需求的采購人予以獎勵，使政府采購意向公開從“軟約束”轉向“硬約束”，落實采購人的主體責任。二是建議借鑒廣東省的經(jīng)驗，將意向公開設置為政府采購的前置程序，將監(jiān)督管理前置，建立事前與事后相結合的采購意向公開監(jiān)督機制。三是建議充分運用“互聯(lián)網(wǎng)＋大數(shù)據(jù)”等信息化手段，以采購項目編碼為關聯(lián)項，聯(lián)通政府采購意向公開模塊和采購計劃管理系統(tǒng)，將意向采購公開設置為后續(xù)采購活動的前置條件，并應用大數(shù)據(jù)輔助決策，建立實時預警、及時反饋的系統(tǒng)評價體系，用于有效監(jiān)督、評估采購人的采購行為。四是落實“誰采購、誰負責”的原則，要求各預算單位在《采購意向公開表》中公開本單位政府采購項目意向信息咨詢電話，廣泛接受社會監(jiān)督及政策咨詢。
（作者：姜愛華 劉乙岑 單位：中央財經(jīng)大學財政稅務學院）
來源：中國政府采購報
