【案例看臺】
“?！辈粚Π?“家”從何來
——從三起案例看評審專家存在的問題及解決路徑
在政府采購活動(dòng)中，專家評審意見的影響力、公信力不言而喻。然而，個(gè)別專家卻存在履職態(tài)度懈怠、專業(yè)性欠缺、偏袒利益關(guān)系等問題，為政府采購公平、公正、公開的形象蒙上了一層陰影。筆者結(jié)合3起發(fā)生在招標(biāo)采購項(xiàng)目中專家違規(guī)的案例提出了應(yīng)對之策，試為解決評審專家問題提供參考。
■ 姜愛華 胡暢
案例一：態(tài)度
案情概述
某年9月2日，尹某某等5位評審專家在某市第一人民醫(yī)院醫(yī)療綜合樓建設(shè)項(xiàng)目評標(biāo)過程中，不認(rèn)真履職，引起了質(zhì)疑和投訴，經(jīng)招標(biāo)人組織復(fù)核，認(rèn)定原評標(biāo)報(bào)告存在客觀錯(cuò)誤，改變了中標(biāo)候選人排序。由于上述5位評審專家不認(rèn)真履職的行為導(dǎo)致招投標(biāo)活動(dòng)暫停，耽誤了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，造成了不良社會(huì)影響。根據(jù)該省房屋建筑和市政工程設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法及綜合評標(biāo)專家?guī)旌驮u標(biāo)專家管理辦法的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)研究，決定對上述5位評審專家進(jìn)行通報(bào)批評，并通報(bào)其所在單位，本次項(xiàng)目考評按不稱職認(rèn)定。
案例探析
在本案中，尹某某等5位評審專家在評審過程中主要存在不認(rèn)真履職、未運(yùn)用自己的專業(yè)知識提供準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)脑u標(biāo)服務(wù)的問題。我們可以從評審專家與投標(biāo)方之間是否存在利益關(guān)系、評審專家專業(yè)性以及評審專家工作態(tài)度三方面分析原因。由案件的調(diào)查通報(bào)以及較輕的處罰結(jié)果來看，由于上述第一點(diǎn)原因而導(dǎo)致評標(biāo)失誤的可能性不大。依據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）的規(guī)定，依法必須進(jìn)行的招標(biāo)，評標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人的代表及有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成，前款專家應(yīng)當(dāng)從事相關(guān)領(lǐng)域工作滿8年并具有高級職稱或具有同等專業(yè)水平。故由于上述第二點(diǎn)原因造成評標(biāo)失誤的可能性也較小。因此，筆者認(rèn)為，案例中“悲劇性”的結(jié)果更可能是由于評審專家態(tài)度不認(rèn)真造成，其在評標(biāo)過程中對自身工作持懈怠的態(tài)度，未認(rèn)真履行評標(biāo)責(zé)任，從而在評標(biāo)報(bào)告中造成評分或評級錯(cuò)誤，導(dǎo)致投標(biāo)人資質(zhì)與排序不一致。
進(jìn)一步分析評審專家工作懈怠的原因，具體包括如下兩個(gè)方面：一是監(jiān)督考評機(jī)制約束效力不夠。本案涉及大型建設(shè)項(xiàng)目，評標(biāo)結(jié)果出現(xiàn)問題將可能導(dǎo)致大額的資金損失。但該案的處理結(jié)果僅是對專家進(jìn)行通報(bào)批評，以及認(rèn)定本次項(xiàng)目考評不稱職，綜合來看存在處罰較輕的問題?？梢酝茰y，項(xiàng)目評審之前，評審專家就已知曉即使不認(rèn)真評標(biāo)，被查處的幾率也很低，而即便被查處，也不會(huì)有嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)及名譽(yù)損害。受機(jī)會(huì)主義心理驅(qū)使，評標(biāo)隨意性增加，以致評標(biāo)錯(cuò)誤。第二，評標(biāo)的激勵(lì)性不夠。從“理性人”的角度看，若評標(biāo)工作的激勵(lì)沒有達(dá)到專家認(rèn)為自身應(yīng)得到的工資水準(zhǔn)，其則更傾向于把評標(biāo)所需投入的時(shí)間和精力轉(zhuǎn)向更具回報(bào)的事項(xiàng)中，從而導(dǎo)致評標(biāo)質(zhì)量下降。
針對評審專家工作懈怠的問題，筆者思考了如下幾種解決方法：一是加大對評標(biāo)結(jié)果的考評及抽查力度。由于專家評標(biāo)活動(dòng)存在信息不對稱，監(jiān)督環(huán)節(jié)一旦缺位或是監(jiān)督力度不夠就會(huì)導(dǎo)致評標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。不僅可能造成資金上的浪費(fèi)，也可能會(huì)對公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生威脅。如醫(yī)院采購到質(zhì)量較低的醫(yī)療設(shè)備，基建工程招標(biāo)選擇了具有不良資質(zhì)的投標(biāo)方……針對性的防范措施可以從兩方面展開。一方面要加大對評標(biāo)結(jié)果的監(jiān)督，在評標(biāo)結(jié)果初步確立時(shí)即對其合理合規(guī)性進(jìn)行考評，以避免錯(cuò)誤的評標(biāo)結(jié)果帶來的進(jìn)一步損失；另一方面要加大對評標(biāo)結(jié)果的事后抽查頻率并建立專家追責(zé)制，從而對專家參與評標(biāo)活動(dòng)起到更好的約束作用。
二是加大對專家隨意評標(biāo)的處罰力度。從專家評標(biāo)懈怠情況在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的頻率來看，當(dāng)前對于該類行為的處罰仍有空間?？梢钥紤]在評審專家評標(biāo)違規(guī)后，除通報(bào)外還予以其他處罰，如，將其違規(guī)行為記入個(gè)人檔案及信用記錄，取消該年度的評獎(jiǎng)評優(yōu)，處以與評標(biāo)項(xiàng)目涉及金額相掛鉤的罰款，責(zé)令暫停一段時(shí)間的評標(biāo)活動(dòng)，對行為進(jìn)行公開曝光等，以此警戒違規(guī)行為的發(fā)生。
三是提升對評審專家的報(bào)酬激勵(lì)并改善報(bào)酬支付標(biāo)準(zhǔn)。在評標(biāo)活動(dòng)中，若專家提供的評標(biāo)服務(wù)能夠取得較高的報(bào)酬，結(jié)合評標(biāo)項(xiàng)目的考評機(jī)制，專家會(huì)有更大的動(dòng)力去保證自身評標(biāo)結(jié)果的質(zhì)量來獲得較高的薪酬，并避免評標(biāo)機(jī)會(huì)被剝奪。關(guān)于報(bào)酬提升的具體數(shù)額，可以在小范圍內(nèi)對不同提升額進(jìn)行試點(diǎn)，得出達(dá)到評審專家與招標(biāo)方雙向均衡的最優(yōu)報(bào)酬點(diǎn)。另外，當(dāng)前評審專家的報(bào)酬支付標(biāo)準(zhǔn)也仍存在改進(jìn)空間。事實(shí)上，評審專家的報(bào)酬與項(xiàng)目的重大程度以及所涉資金相掛鉤是較為合理的。此舉可以引導(dǎo)評審專家對于重大項(xiàng)目持有更為審慎的態(tài)度，有效減少由于專家評標(biāo)懈怠造成的社會(huì)損失。而若僅僅規(guī)定評標(biāo)報(bào)酬按工時(shí)計(jì)算，不僅會(huì)產(chǎn)生評標(biāo)懈怠的問題，還可能導(dǎo)致個(gè)別專家故意拖延評審時(shí)間等現(xiàn)象的發(fā)生。
案例二：專業(yè)
案情概述
某建材領(lǐng)域?qū)＜以谠u標(biāo)現(xiàn)場向其他專家詢問：中小企業(yè)的政策優(yōu)惠力度是多大？節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品是否應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購？某經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)＜一卮鸷罄^而詢問建材專家有關(guān)投標(biāo)建材企業(yè)專業(yè)資質(zhì)的判定問題，引發(fā)招標(biāo)方對于評審專家專業(yè)知識水平的質(zhì)疑。
案例探析
在本案例中，最為突出的問題是評審專家的知識結(jié)構(gòu)較為單一，只偏向于對個(gè)別領(lǐng)域的了解。事實(shí)上，專家需要對評標(biāo)項(xiàng)目各方面有較為全面的了解與判斷，否則可能由于知識結(jié)構(gòu)不完善，對相關(guān)評標(biāo)規(guī)則或判斷標(biāo)準(zhǔn)不甚清晰，造成評標(biāo)失誤，或是在項(xiàng)目相關(guān)的基本知識方面花費(fèi)較多時(shí)間進(jìn)行討論，浪費(fèi)評標(biāo)時(shí)間，拖延評標(biāo)進(jìn)程。
關(guān)于評審專家專業(yè)資質(zhì)的規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》僅就評審專家從事相關(guān)領(lǐng)域的工作年限或職稱等做出了要求?！对u標(biāo)專家和評標(biāo)專家?guī)旃芾頃盒修k法》及《政府采購評審專家管理辦法》在做出前述規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定，評審專家需熟悉政府采購相關(guān)政策法規(guī)，但實(shí)際上也并未對非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的評審專家就本專業(yè)以外的知識體系有硬性的要求。總體來說，當(dāng)前關(guān)于評審專家知識水平結(jié)構(gòu)的規(guī)定主要限于對評審專家本職工作領(lǐng)域?qū)I(yè)性的要求。
關(guān)于評審專家知識結(jié)構(gòu)單一的問題，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：一是對已入庫評審專家分批次開展政府采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及評級考核?？梢愿鶕?jù)采購對象設(shè)定不同的培訓(xùn)模塊，提升評審專家的綜合業(yè)務(wù)能力，如對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專家普及醫(yī)療設(shè)備采購項(xiàng)目中涉及的有關(guān)醫(yī)療器械的鑒定證書，建筑工程項(xiàng)目中對建筑商資質(zhì)的評判等相關(guān)知識，對工程等領(lǐng)域?qū)＜移占罢少?、工程招投?biāo)有關(guān)的法律法規(guī)政策等。在培訓(xùn)結(jié)束后對專家進(jìn)行測試，檢驗(yàn)其對培訓(xùn)知識的掌握程度，測試合格后方能繼續(xù)從事評標(biāo)業(yè)務(wù)。
二是在后續(xù)評審專家入庫前為其提供投標(biāo)相關(guān)的文件資料及知識培訓(xùn)，使專家具有學(xué)習(xí)相關(guān)知識的途徑。關(guān)于評審專家具體的培訓(xùn)內(nèi)容可參考已入庫專家的意見。此類專家在之前的評標(biāo)過程中可能遇到過諸多涉及自身知識盲區(qū)的評標(biāo)內(nèi)容，對單一知識結(jié)構(gòu)限制其自身評標(biāo)有最直接的感受，也更清楚本領(lǐng)域?qū)＜倚枰男┓矫娴呐嘤?xùn)。因此可以根據(jù)其意見有針對性地設(shè)計(jì)培訓(xùn)內(nèi)容。在培訓(xùn)結(jié)束后，對未入庫專家同樣進(jìn)行測試考核，考核通過者方能入庫。
三是除了外部的培訓(xùn)外，也需強(qiáng)調(diào)專家對于評標(biāo)所需知識的自學(xué)及研討。可以集合不同領(lǐng)域評審專家，開展綜合研討會(huì)，就評標(biāo)過程中涉及本專業(yè)領(lǐng)域的知識為其余評審專家進(jìn)行普及與拓展，彼此交流與探討，達(dá)到“1+1>2”的效果。通過以上幾種措施培育全面復(fù)合型的評標(biāo)人才，提升評標(biāo)質(zhì)量與效率。
四是結(jié)合深化招投標(biāo)制度和政府采購制度改革，增加招標(biāo)人或者采購人在選取專家上的自主權(quán)。特別是對于一些采購金額較大、事關(guān)社會(huì)公眾利益的項(xiàng)目，應(yīng)允許招標(biāo)人或者采購人根據(jù)實(shí)際自主選擇行業(yè)內(nèi)專家參與評標(biāo)，防止由于抽取了不夠?qū)I(yè)的專家影響項(xiàng)目評標(biāo)。
案例三：偏袒
案情概述
某事業(yè)單位對一服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，在招標(biāo)前即內(nèi)定了與其關(guān)系較好的A為中標(biāo)企業(yè)。評標(biāo)委員會(huì)由5位成員組成，其中一人為該事業(yè)單位代表，在項(xiàng)目評標(biāo)過程中，該事業(yè)單位代表向其他4位專家推介了A企業(yè)，并說明其所在事業(yè)單位與A企業(yè)有過合作經(jīng)歷，后A企業(yè)順利中標(biāo)。
案例探析
該案例存在的主要問題是采購人代表在評標(biāo)過程中做出了誘導(dǎo)性陳述，該舉動(dòng)事實(shí)上已違反了多項(xiàng)法律法規(guī)。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二十五條的規(guī)定，政府采購當(dāng)事人不得以任何手段排斥其他供應(yīng)商參與競爭。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第四十二條的規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得向評標(biāo)委員會(huì)、競爭性談判小組或者詢價(jià)小組的評審專家作傾向性、誤導(dǎo)性的解釋或者說明。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第六十二條的規(guī)定，評標(biāo)委員會(huì)及其成員不得違反評標(biāo)紀(jì)律發(fā)表傾向性意見或者征詢采購人的傾向性意見?，F(xiàn)實(shí)中，除了采購人代表對投標(biāo)方做出有傾向性的介紹或陳述外，還存在采購人代表在打分時(shí)給內(nèi)定企業(yè)打出過高分?jǐn)?shù)，以及采購人代表在評分階段擾亂評標(biāo)結(jié)果正確性等問題。故而，關(guān)于采購人代表是否應(yīng)參與評標(biāo)活動(dòng)，實(shí)踐中爭議頗多。從法律角度來看，依據(jù)87號令第四十七條的規(guī)定，評標(biāo)委員會(huì)需由采購人代表和評審專家組成，采購人代表的比例不得超過總成員的三分之一。87號令第五十二條同時(shí)指出評標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按招標(biāo)文件的相關(guān)規(guī)定，對投標(biāo)文件進(jìn)行比較與評價(jià)。這實(shí)際上賦予了采購人代表參與評標(biāo)的權(quán)利。
既然采購人代表參與評標(biāo)可能會(huì)產(chǎn)生諸多問題，相關(guān)文件為何將采購人代表納入評標(biāo)委員會(huì)？筆者認(rèn)為，可能有以下兩點(diǎn)原因：一是采購人代表更清楚項(xiàng)目的實(shí)際需求以及相關(guān)的重要材料信息等，故可以在評標(biāo)階段對項(xiàng)目的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行介紹，快捷有效地為專家提供評標(biāo)所需信息。二是評標(biāo)結(jié)果需要得到采購方相關(guān)人員的認(rèn)可。采購人代表可充當(dāng)“見證人”與“參與者”的雙重角色，從而提高采購方對于采購結(jié)果的認(rèn)可度。由此可見，通過將采購人代表完全排除在評標(biāo)活動(dòng)外來解決相關(guān)問題，在現(xiàn)實(shí)層面不可行。
那么如何對采購人代表的評標(biāo)行為進(jìn)行規(guī)范？筆者建議，一是關(guān)于采購人代表的專業(yè)資質(zhì)。一般認(rèn)為，采購人代表僅需熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)即可。而根據(jù)案例一中案情分析的相關(guān)內(nèi)容可以看到，法律對于評審專家的職稱及從業(yè)年限均做出了較高的要求來保證其專業(yè)性。相比之下，采購人代表與評審專家具有相同的評標(biāo)權(quán)利，甚至具有更多的發(fā)揮空間，如可以對項(xiàng)目進(jìn)行介紹等，相關(guān)的法律法規(guī)卻在其資質(zhì)方面沒有具體實(shí)際的門檻限制，由此衍生出了采購人代表資質(zhì)欠缺的問題。為盡量減少由于采購人代表不專業(yè)給評標(biāo)質(zhì)量帶來的影響，可提高對其專業(yè)素質(zhì)的要求，如，需獲取相關(guān)的資格證書，從事相關(guān)工作需達(dá)到一定的年限，需獲得相應(yīng)職稱等等。實(shí)踐中，一些國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位可能能夠提供具有一定資質(zhì)的采購人代表，但對于有些采購人來說，可能根本不具備選出符合規(guī)定的采購人代表的條件。對于前一種情況，可以在評標(biāo)委員會(huì)中設(shè)定采購人代表，而對于后一種情況，就可以全部從專家?guī)熘谐槿≡u標(biāo)委員會(huì)成員。
二是關(guān)于采購人代表在評標(biāo)時(shí)發(fā)表傾向性言論，進(jìn)行傾向性評分的問題。其實(shí)這在法律文件中已有具體的規(guī)范措施。但現(xiàn)實(shí)中此類問題仍時(shí)有發(fā)生，其原因可以歸結(jié)為監(jiān)管機(jī)制的不健全。一方面，評標(biāo)現(xiàn)場可能并沒有監(jiān)督以及制止采購人代表發(fā)表傾向性言論的相關(guān)人員，另一方面，評標(biāo)打分環(huán)節(jié)結(jié)束后并沒有監(jiān)督者就評標(biāo)分?jǐn)?shù)虛高以及無具體理由打低分等情況提出異議。針對第一點(diǎn)，可能的改進(jìn)方向是限制采購人代表對于項(xiàng)目情況以及投標(biāo)人的介紹性發(fā)言內(nèi)容，采購人代表應(yīng)與其他專家一樣，獨(dú)立客觀地進(jìn)行評審。評標(biāo)委員會(huì)組長應(yīng)制止采購人代表在評標(biāo)現(xiàn)場做出傾向性言論，在評標(biāo)的集體評議環(huán)節(jié)，對評審專家特地詢問采購人代表意見的行為及時(shí)制止，代理機(jī)構(gòu)的工作人員也有義務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場提示。針對第二點(diǎn)，在評標(biāo)現(xiàn)場需加大對評標(biāo)結(jié)果的審查力度，如對于畸高或者畸低的分?jǐn)?shù)，評標(biāo)委員會(huì)的其他人員有權(quán)要求采購人代表做出相關(guān)解釋，對于無法解釋具體原因或原因不充分的，可以要求采購人代表對投標(biāo)人進(jìn)行重新評分，否則將由采購人代表自己承擔(dān)責(zé)任，以保證評標(biāo)的公平公正。
（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）
小編有話說
多維視角審視“專家不?！钡膯栴}
■ 楊文君
在政府采購領(lǐng)域，“專家不專”其實(shí)是個(gè)老生常談的問題。實(shí)踐中，總能聽到對某些評審專家的抱怨聲，但很少有人思考：專家為什么不專？又該怎樣去解決這些問題？
上述文章中的作者選取的3個(gè)案例非常典型，從3個(gè)方面回答了“專家為何不專”的問題，即，有些評審專家是因?yàn)槁穆殤B(tài)度存在問題，有些評審專家是欠缺專業(yè)知識，有些評審專家是受利益驅(qū)動(dòng)?；谶@些原因，一些評審專家犯了錯(cuò)，觸犯了法律，最終被蓋上了“專家不?！钡拿弊?。
當(dāng)然，這3個(gè)原因是從評審專家的主觀方面分析并得出的?？陀^來講，導(dǎo)致評審專家履職問題發(fā)生的也有制度層面的原因，比如，關(guān)于評審專家的管理規(guī)定較為籠統(tǒng)、不合時(shí)宜以及處罰力度較輕等等。
從主、客觀原因的雙重視角出發(fā)，針對“專家不?！钡膯栴}，上述文章作者從實(shí)務(wù)操作和制度規(guī)定方面給出了一些建議，如，加大對評標(biāo)結(jié)果的考評及抽查力度，對已入庫評審專家分批次開展政府采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及評級考核，提升對采購人代表專業(yè)素質(zhì)的要求……這些建議具有一定的參考價(jià)值。
好的制度可以激發(fā)人的善舉。伴隨深化政府采購制度改革的步伐，解決那些屢禁不止的評審專家問題，還是應(yīng)落腳于制度，在制度內(nèi)容上精雕細(xì)琢。這也是近年來許多業(yè)內(nèi)人士呼吁修訂《政府采購評審專家管理辦法》的原因。
來源：中國政府采購報(bào)
