■ 陳晉緒
實踐中，政府采購虛假投標現(xiàn)象屢禁不止，其危害性不言而喻，既耽誤政府采購進程，也影響政府采購公信力。筆者試深入分析該違法行為產(chǎn)生的原因和防治的緊迫性，結(jié)合基層監(jiān)管部門防治虛假投標的有益嘗試，提出有關建議。
為進一步有效解決政府采購虛假投標問題，筆者呼吁政府采購相關當事人應當共同參與，加快建設采購主體職責清晰、交易規(guī)則科學高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度。
虛假投標的現(xiàn)狀和危害
黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出了一系列激發(fā)市場活力的戰(zhàn)略性舉措，以提升經(jīng)濟運行質(zhì)量、效率與動力。與新形勢、新要求相比，我國市場體系還不夠健全、市場競爭還不夠充分、市場秩序還不夠規(guī)范。在各類細分市場中，虛假投標均不同程度地存在并影響著市場競爭的公平性。在政府采購領域，虛假投標的違法行為是當前影響政府采購市場公平、公正的危害因素之一。
雖然政府采購法第七十七條對“提供虛假材料謀取中標、成交”的違法行為作出了相應的處罰規(guī)定，監(jiān)管部門也依法處罰了一部分違法行為人，但是虛假投標的違法行為仍屢禁不絕。根據(jù)2021年3月31日中國政府采購網(wǎng)“政府采購嚴重違法失信行為記錄名單”的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2020年1月1日至2021年3月31日，該記錄名單共顯示違法記錄500余條，其中涉及虛假投標的違法記錄占比最多。
我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第五條規(guī)定：“國家加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，依法促進各類生產(chǎn)要素自由流動，保障各類市場主體公平參與市場競爭。”根據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定，虛假投標的違法行為嚴重損害了市場主體公平參與市場競爭的權(quán)利，監(jiān)管部門應當采取有效措施防范和治理該違法行為。
虛假投標產(chǎn)生的原因分析
違法成本較低。政府采購招投標是建立在“信用信任”基礎之上的，對于供應商遞交的投標文件是不做材料真實性審查的。一般來說，如果采購項目沒有出現(xiàn)質(zhì)疑、投訴、舉報等相關案件，采購人、采購代理機構(gòu)、監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)虛假投標違法行為的概率很小。供應商因虛假投標直接被發(fā)現(xiàn)并處罰的情況很少出現(xiàn)。
掛靠投標現(xiàn)象比較普遍。在政府采購掛靠投標中，投標文件一般由掛靠單位制作并遞交，被掛靠單位基本上是過路蓋章，特別是在電子化投標中，更不會審核投標文件。掛靠單位為追求中標后的經(jīng)濟利益，一般不考慮違法后果，同時認為違法后被處罰的也不是自己。被掛靠單位法律意識淡薄，并未認識到虛假投標違法行為的嚴重后果，還抱有僥幸心理，認為不可能被發(fā)現(xiàn)并處罰。
評分條款設置冗雜。筆者在多年的從業(yè)經(jīng)歷中發(fā)現(xiàn)，政府采購投標文件越來越厚，一方面造成了大部分評審專家在評標中走馬觀花的現(xiàn)象，另一方面也給了供應商濫竽充數(shù)、魚目混珠的機會。在當前綜合評分法的實踐中，采購人一般會將價格分分值設定在法律法規(guī)規(guī)定的占總分值比重的下限，按照評審因素應當細化和量化的要求，便出現(xiàn)了商務、技術評分條款少則30余條，多則50余條的情況。同時，絕大多數(shù)評分條款均需要提供相關證明材料，涉及社保繳納記錄、資質(zhì)證書、許可證、認證證書、評獎證書、檢測報告、業(yè)績材料、稅務發(fā)票等。上述證明材料中，很多材料均無法實現(xiàn)在線檢驗，這也給一些不法供應商鋌而走險提供虛假材料謀取中標提供了“便利”。
采購文件編制不規(guī)范。在部分采購文件中，存在采購人以不合理條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇的問題。特別是設置的需提供證明材料的資格性條款、符合性條款和評審因素存在傾向性和排他性，也在一定程度上引發(fā)部分供應商造假。
社會信用體系尚不完善。近年來，雖然我國社會信用體系建設取得了重大進展，但在全國范圍內(nèi)“不能失信、不愿失信”的局面還未形成。當前，由于全國性信用建設法律尚未出臺，不同部門重視程度和工作思路不一致，在信息共享、聯(lián)合獎懲等工作協(xié)同方面仍面臨很多難點。
基層監(jiān)管部門的有益嘗試
2021年3月31日，廈門市海滄區(qū)財政局印發(fā)了《廈門市海滄區(qū)財政局關于進一步規(guī)范采購文件編制防范虛假投標的通知》（廈海財〔2021〕12號），針對防范虛假投標采取了三項措施。
一是規(guī)范設置涉及提供證明材料的條款。采購人、采購代理機構(gòu)設置需提供證明材料的資格性條款、符合性條款和評審因素的，應當事先了解相關證明材料真實性的核查方式和發(fā)證機構(gòu)的合法性。采購人、采購代理機構(gòu)認為核查相關證明材料真實性和發(fā)證機構(gòu)合法性存在困難的，應當謹慎設置相應條款。
采購人、采購代理機構(gòu)設置需提供證明材料的資格性條款、符合性條款和評審因素的，應當充分考慮相關證明材料是否具有傾向性和排他性，不得違反政府采購法第二十二條第二款關于“采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”的規(guī)定。采購人、采購代理機構(gòu)違反上述規(guī)定的，監(jiān)管部門將依據(jù)政府采購法第七十一條的規(guī)定，責令限期改正，給予警告，可以并處罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關機關給予處分，并予通報。
二是設置關于虛假投標的風險提示。采購人、采購代理機構(gòu)應當在采購文件第四章“資格審查與評標”中設置“關于虛假投標的風險提示”。提示內(nèi)容如下：
政府采購法第七十七條規(guī)定：“供應商提供虛假材料謀取中標、成交的，處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴重的，由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！北O(jiān)管部門將嚴格按照上述法律規(guī)定，加強提供虛假材料謀取中標的違法行為的執(zhí)法力度。相關行政處罰案件，供應商可登錄中國政府采購網(wǎng)的“政府采購嚴重違法失信行為記錄名單”查詢，望引以為戒。
三是加強對中標供應商投標文件的核查。采購人在與中標供應商簽訂采購合同之前，可以組織對中標供應商在投標文件中提供的涉及資格性條款、符合性條款和評審因素的相關證明材料進行核查。采購人、采購代理機構(gòu)在核查中發(fā)現(xiàn)中標供應商存在提供虛假材料謀取中標的違法行為，應當及時向監(jiān)管部門報告并提供相關證據(jù)材料。
防治結(jié)合引導誠信投標
加強政府采購的執(zhí)法力度。在政府采購執(zhí)法力度上，全國各地監(jiān)管部門還存在明顯差異。建議有關監(jiān)管部門加強政府采購執(zhí)法力度、違法信息共享和聯(lián)合懲戒，對違法行為產(chǎn)生強有力的震懾。
加強法制宣傳和信用宣傳。對政府采購違法行為，應當秉持“以防為主、防治結(jié)合”的理念。一方面要加強執(zhí)法、聯(lián)合懲戒；另一方面更應當加強法制宣傳和信用宣傳，預防違法行為的發(fā)生。針對虛假投標的違法行為，要加強對供應商的法制宣傳和信用宣傳，使其了解該違法行為的嚴重法律后果，引導供應商誠信投標。
簡化和規(guī)范評分條款設置。建議有關部門在政府采購相關法律法規(guī)的修訂過程中，進一步完善綜合評分法的評分體系。一方面，適當提高價格分在總分值中的占比。另一方面，對商務、技術評分的條款數(shù)量和提供證明材料的類型和范圍作出相應規(guī)范。在簡化評分條款設置、減輕供應商制作標書難度的基礎上，上述舉措有利于提高評審專家的評審質(zhì)量，也凈化了虛假投標滋生的土壤。
健全社會信用體系。社會信用體系建設是一個系統(tǒng)性工程，需要全社會共同參與。立法部門要完善法制，執(zhí)法部門要加強執(zhí)法、信息共享、聯(lián)合獎懲，企業(yè)要誠信經(jīng)營，公民要誠實守信。在政府采購領域，也需要采購人、采購代理機構(gòu)、供應商、評審專家、監(jiān)管部門等相關當事人共同努力，通過制度建設、信用宣傳、聯(lián)合懲戒等措施，構(gòu)建“不能失信、不愿失信”的社會信用體系。
政府采購相關當事人應當認真落實《深化政府采購制度改革方案》的要求，堅持問題導向，強化采購人主體責任，建立集中采購機構(gòu)競爭機制，改進政府采購代理和評審機制，健全科學高效的采購交易機制，強化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機制，加快形成采購主體職責清晰、交易規(guī)則科學高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度。
（作者單位：廈門市海滄區(qū)財政審核中心）
來源：中國政府采購報
