■ 陳晉緒
實(shí)踐中，政府采購(gòu)虛假投標(biāo)現(xiàn)象屢禁不止，其危害性不言而喻，既耽誤政府采購(gòu)進(jìn)程，也影響政府采購(gòu)公信力。筆者試深入分析該違法行為產(chǎn)生的原因和防治的緊迫性，結(jié)合基層監(jiān)管部門(mén)防治虛假投標(biāo)的有益嘗試，提出有關(guān)建議。
為進(jìn)一步有效解決政府采購(gòu)虛假投標(biāo)問(wèn)題，筆者呼吁政府采購(gòu)相關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)共同參與，加快建設(shè)采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。
虛假投標(biāo)的現(xiàn)狀和危害
黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出了一系列激發(fā)市場(chǎng)活力的戰(zhàn)略性舉措，以提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量、效率與動(dòng)力。與新形勢(shì)、新要求相比，我國(guó)市場(chǎng)體系還不夠健全、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還不夠充分、市場(chǎng)秩序還不夠規(guī)范。在各類細(xì)分市場(chǎng)中，虛假投標(biāo)均不同程度地存在并影響著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，虛假投標(biāo)的違法行為是當(dāng)前影響政府采購(gòu)市場(chǎng)公平、公正的危害因素之一。
雖然政府采購(gòu)法第七十七條對(duì)“提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交”的違法行為作出了相應(yīng)的處罰規(guī)定，監(jiān)管部門(mén)也依法處罰了一部分違法行為人，但是虛假投標(biāo)的違法行為仍屢禁不絕。根據(jù)2021年3月31日中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)“政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為記錄名單”的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年1月1日至2021年3月31日，該記錄名單共顯示違法記錄500余條，其中涉及虛假投標(biāo)的違法記錄占比最多。
我國(guó)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第五條規(guī)定：“國(guó)家加快建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，依法促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，保障各類市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?！备鶕?jù)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》規(guī)定，虛假投標(biāo)的違法行為嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取有效措施防范和治理該違法行為。
虛假投標(biāo)產(chǎn)生的原因分析
違法成本較低。政府采購(gòu)招投標(biāo)是建立在“信用信任”基礎(chǔ)之上的，對(duì)于供應(yīng)商遞交的投標(biāo)文件是不做材料真實(shí)性審查的。一般來(lái)說(shuō)，如果采購(gòu)項(xiàng)目沒(méi)有出現(xiàn)質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)等相關(guān)案件，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門(mén)發(fā)現(xiàn)虛假投標(biāo)違法行為的概率很小。供應(yīng)商因虛假投標(biāo)直接被發(fā)現(xiàn)并處罰的情況很少出現(xiàn)。
掛靠投標(biāo)現(xiàn)象比較普遍。在政府采購(gòu)掛靠投標(biāo)中，投標(biāo)文件一般由掛靠單位制作并遞交，被掛靠單位基本上是過(guò)路蓋章，特別是在電子化投標(biāo)中，更不會(huì)審核投標(biāo)文件。掛靠單位為追求中標(biāo)后的經(jīng)濟(jì)利益，一般不考慮違法后果，同時(shí)認(rèn)為違法后被處罰的也不是自己。被掛靠單位法律意識(shí)淡薄，并未認(rèn)識(shí)到虛假投標(biāo)違法行為的嚴(yán)重后果，還抱有僥幸心理，認(rèn)為不可能被發(fā)現(xiàn)并處罰。
評(píng)分條款設(shè)置冗雜。筆者在多年的從業(yè)經(jīng)歷中發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)文件越來(lái)越厚，一方面造成了大部分評(píng)審專家在評(píng)標(biāo)中走馬觀花的現(xiàn)象，另一方面也給了供應(yīng)商濫竽充數(shù)、魚(yú)目混珠的機(jī)會(huì)。在當(dāng)前綜合評(píng)分法的實(shí)踐中，采購(gòu)人一般會(huì)將價(jià)格分分值設(shè)定在法律法規(guī)規(guī)定的占總分值比重的下限，按照評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化的要求，便出現(xiàn)了商務(wù)、技術(shù)評(píng)分條款少則30余條，多則50余條的情況。同時(shí)，絕大多數(shù)評(píng)分條款均需要提供相關(guān)證明材料，涉及社保繳納記錄、資質(zhì)證書(shū)、許可證、認(rèn)證證書(shū)、評(píng)獎(jiǎng)證書(shū)、檢測(cè)報(bào)告、業(yè)績(jī)材料、稅務(wù)發(fā)票等。上述證明材料中，很多材料均無(wú)法實(shí)現(xiàn)在線檢驗(yàn)，這也給一些不法供應(yīng)商鋌而走險(xiǎn)提供虛假材料謀取中標(biāo)提供了“便利”。
采購(gòu)文件編制不規(guī)范。在部分采購(gòu)文件中，存在采購(gòu)人以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的問(wèn)題。特別是設(shè)置的需提供證明材料的資格性條款、符合性條款和評(píng)審因素存在傾向性和排他性，也在一定程度上引發(fā)部分供應(yīng)商造假。
社會(huì)信用體系尚不完善。近年來(lái)，雖然我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)取得了重大進(jìn)展，但在全國(guó)范圍內(nèi)“不能失信、不愿失信”的局面還未形成。當(dāng)前，由于全國(guó)性信用建設(shè)法律尚未出臺(tái)，不同部門(mén)重視程度和工作思路不一致，在信息共享、聯(lián)合獎(jiǎng)懲等工作協(xié)同方面仍面臨很多難點(diǎn)。
基層監(jiān)管部門(mén)的有益嘗試
2021年3月31日，廈門(mén)市海滄區(qū)財(cái)政局印發(fā)了《廈門(mén)市海滄區(qū)財(cái)政局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范采購(gòu)文件編制防范虛假投標(biāo)的通知》（廈海財(cái)〔2021〕12號(hào)），針對(duì)防范虛假投標(biāo)采取了三項(xiàng)措施。
一是規(guī)范設(shè)置涉及提供證明材料的條款。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)設(shè)置需提供證明材料的資格性條款、符合性條款和評(píng)審因素的，應(yīng)當(dāng)事先了解相關(guān)證明材料真實(shí)性的核查方式和發(fā)證機(jī)構(gòu)的合法性。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)認(rèn)為核查相關(guān)證明材料真實(shí)性和發(fā)證機(jī)構(gòu)合法性存在困難的，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎設(shè)置相應(yīng)條款。
采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)設(shè)置需提供證明材料的資格性條款、符合性條款和評(píng)審因素的，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)證明材料是否具有傾向性和排他性，不得違反政府采購(gòu)法第二十二條第二款關(guān)于“采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”的規(guī)定。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)違反上述規(guī)定的，監(jiān)管部門(mén)將依據(jù)政府采購(gòu)法第七十一條的規(guī)定，責(zé)令限期改正，給予警告，可以并處罰款，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門(mén)或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報(bào)。
二是設(shè)置關(guān)于虛假投標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)提示。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件第四章“資格審查與評(píng)標(biāo)”中設(shè)置“關(guān)于虛假投標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)提示”。提示內(nèi)容如下：
政府采購(gòu)法第七十七條規(guī)定：“供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的，處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，有違法所得的，并處沒(méi)收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！北O(jiān)管部門(mén)將嚴(yán)格按照上述法律規(guī)定，加強(qiáng)提供虛假材料謀取中標(biāo)的違法行為的執(zhí)法力度。相關(guān)行政處罰案件，供應(yīng)商可登錄中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)的“政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為記錄名單”查詢，望引以為戒。
三是加強(qiáng)對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的核查。采購(gòu)人在與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同之前，可以組織對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商在投標(biāo)文件中提供的涉及資格性條款、符合性條款和評(píng)審因素的相關(guān)證明材料進(jìn)行核查。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在核查中發(fā)現(xiàn)中標(biāo)供應(yīng)商存在提供虛假材料謀取中標(biāo)的違法行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向監(jiān)管部門(mén)報(bào)告并提供相關(guān)證據(jù)材料。
防治結(jié)合引導(dǎo)誠(chéng)信投標(biāo)
加強(qiáng)政府采購(gòu)的執(zhí)法力度。在政府采購(gòu)執(zhí)法力度上，全國(guó)各地監(jiān)管部門(mén)還存在明顯差異。建議有關(guān)監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)政府采購(gòu)執(zhí)法力度、違法信息共享和聯(lián)合懲戒，對(duì)違法行為產(chǎn)生強(qiáng)有力的震懾。
加強(qiáng)法制宣傳和信用宣傳。對(duì)政府采購(gòu)違法行為，應(yīng)當(dāng)秉持“以防為主、防治結(jié)合”的理念。一方面要加強(qiáng)執(zhí)法、聯(lián)合懲戒；另一方面更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法制宣傳和信用宣傳，預(yù)防違法行為的發(fā)生。針對(duì)虛假投標(biāo)的違法行為，要加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的法制宣傳和信用宣傳，使其了解該違法行為的嚴(yán)重法律后果，引導(dǎo)供應(yīng)商誠(chéng)信投標(biāo)。
簡(jiǎn)化和規(guī)范評(píng)分條款設(shè)置。建議有關(guān)部門(mén)在政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)的修訂過(guò)程中，進(jìn)一步完善綜合評(píng)分法的評(píng)分體系。一方面，適當(dāng)提高價(jià)格分在總分值中的占比。另一方面，對(duì)商務(wù)、技術(shù)評(píng)分的條款數(shù)量和提供證明材料的類型和范圍作出相應(yīng)規(guī)范。在簡(jiǎn)化評(píng)分條款設(shè)置、減輕供應(yīng)商制作標(biāo)書(shū)難度的基礎(chǔ)上，上述舉措有利于提高評(píng)審專家的評(píng)審質(zhì)量，也凈化了虛假投標(biāo)滋生的土壤。
健全社會(huì)信用體系。社會(huì)信用體系建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要全社會(huì)共同參與。立法部門(mén)要完善法制，執(zhí)法部門(mén)要加強(qiáng)執(zhí)法、信息共享、聯(lián)合獎(jiǎng)懲，企業(yè)要誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，公民要誠(chéng)實(shí)守信。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，也需要采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審專家、監(jiān)管部門(mén)等相關(guān)當(dāng)事人共同努力，通過(guò)制度建設(shè)、信用宣傳、聯(lián)合懲戒等措施，構(gòu)建“不能失信、不愿失信”的社會(huì)信用體系。
政府采購(gòu)相關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》的要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施，健全政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制，加快形成采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。
（作者單位：廈門(mén)市海滄區(qū)財(cái)政審核中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
