【案例看臺】
透過“官司”看法理——
聯(lián)合體協(xié)議必須“實至名歸”
■ 應(yīng)海燕 李斐
案情概述
原告：A研究所
被告：F財政局、J財政廳
原告和M公司作為聯(lián)合體投標(biāo)參與Z公安局指揮中心系統(tǒng)集成項目，經(jīng)過開標(biāo)評標(biāo)，原告和M公司為預(yù)中標(biāo)單位，上海S公司提出質(zhì)疑，內(nèi)容包括預(yù)中標(biāo)單位名稱與開標(biāo)唱標(biāo)時的單位名稱不一致，聯(lián)合體資質(zhì)認(rèn)定以及預(yù)中標(biāo)廠商投標(biāo)產(chǎn)品的相關(guān)問題。采購代理機構(gòu)組織原評審委員會進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核后認(rèn)定原告與M公司聯(lián)合體投標(biāo)無效，上海S公司按照原評審結(jié)果得分排序成為預(yù)中標(biāo)人。
原告和M公司對此復(fù)核程序、復(fù)核結(jié)果提出質(zhì)疑，對質(zhì)疑答復(fù)不滿意，向F財政局投訴，投訴事項中包括：1.代理機構(gòu)組織本項目的復(fù)核會議前，未將質(zhì)疑書副本送達(dá)原告。2.原告和M公司的聯(lián)合體組成要件符合國家法律法規(guī)規(guī)定。
F財政局經(jīng)過審理后認(rèn)為，采購代理機構(gòu)雖然未將上海S公司的質(zhì)疑書副本及時送達(dá)原告，但事實上原告已經(jīng)知曉質(zhì)疑內(nèi)容并實際行使了申辯權(quán)，復(fù)核過程實質(zhì)未影響原告權(quán)利的實施。對于原告和M公司的聯(lián)合體協(xié)議書，從整個投標(biāo)文件可以看出“聯(lián)合體協(xié)議書對M公司缺乏約束力，M公司未共同承擔(dān)法律規(guī)定的義務(wù)、責(zé)任和風(fēng)險。評審委員會判定其聯(lián)合體投標(biāo)無效，符臺法律規(guī)定。綜合其他投訴請求審查情況，F(xiàn)財政局駁回投訴。
原告和M公司不服，向被告J財政廳提出行政復(fù)議申請。被告J財政廳審理后認(rèn)為：1.原告提出的采購代理機構(gòu)未將質(zhì)疑書副本及時送達(dá)，程序上存在不妥，但采購代理機構(gòu)已通過電話和短信通知投訴人參加復(fù)核會議，故送達(dá)問題并不影響原告的權(quán)利實施。2.原告提交的聯(lián)合體協(xié)議書約定由聯(lián)合體牽頭人與業(yè)主簽訂合同，提交的委托書只有原告蓋章和簽字，沒有載明聯(lián)合體各方承擔(dān)的工作和義務(wù)。故認(rèn)定該聯(lián)合體組成要件不符合法律規(guī)定，決定維持F財政局作出的處理決定。
原告對復(fù)議決定不服，向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹦姓V訟。當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ航?jīng)公開審理認(rèn)為：從《聯(lián)合體協(xié)議》及所附《法定代表人授權(quán)書》的形式、內(nèi)容上都無法得出原告與M公司是以一個供應(yīng)商身份參加本次政府采購的結(jié)論，F(xiàn)財政局作出的處理決定書屬認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，程序合法，復(fù)議決定程序合法，判決駁回原告的訴訟請求。
原告不服一審判決，向當(dāng)?shù)刂屑壢嗣穹ㄔ禾崞鹕显V，當(dāng)?shù)刂屑壢嗣穹ㄔ航?jīng)審理認(rèn)為：1.原告于一審開庭審理后向原審法院提出對規(guī)范性文件附帶審查，不符合法律規(guī)定，原審法院未審查該項請求并無不當(dāng)，原審法院未遺漏訴訟請求。2.F財政局作出的處理決定書認(rèn)為案涉《聯(lián)合體協(xié)議書》不符合政府采購法第二十四條的規(guī)定，實質(zhì)上不具有法律意義上的聯(lián)合體協(xié)議要件，評審委員會判定其聯(lián)合體投標(biāo)無效符合法律規(guī)定，屬于認(rèn)定事實清楚，適用法律正確。3.F財政局確已將復(fù)核現(xiàn)場錄音錄像向原審法院提交，但F財政局根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第四十三條、財政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》第一點之規(guī)定，提出該視頻資料不作為證據(jù)交換，僅作為參考資料。據(jù)此，原審法院未將該份材料予以公開質(zhì)證、認(rèn)證并無不當(dāng)，原告所認(rèn)為原審法院刻意回避的上訴理由不能成立。4.被告的行政復(fù)議程序合法。綜上，當(dāng)?shù)刂屑壢嗣穹ㄔ鹤鞒雠袥Q駁回上訴，維持原判。
案件焦點
1.原告和M公司以聯(lián)合體形式作為投標(biāo)主體所提交的材料是否符合聯(lián)合體的要件？
2.本案中復(fù)核程序是否存在違法問題？
法理分析
第一，原告和M公司以聯(lián)合體形式作為投標(biāo)主體所提交的材料是否符合聯(lián)合體的要件？
政府采購法第二十四條第一款規(guī)定：“兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個供應(yīng)商的身份共同參加政府采購?！币砸粋€供應(yīng)商的身份參加政府采購是指各供應(yīng)商以一個聯(lián)合體的身份而非以其中任一一個供應(yīng)商的身份參加政府采購。本案中，盡管原告與M公司的法定代表人實際為同一人，但從案涉《法定代表人授權(quán)書》的內(nèi)容及投標(biāo)人簽章來看，僅載明原告法定代表人授權(quán)委托事項，未載明M公司法定代表人或案涉聯(lián)合體牽頭人與成員各法定代表人的共同授權(quán)委托情況，不能想當(dāng)然認(rèn)為M公司或整個聯(lián)合體同樣明確授權(quán)同一代理人處理案涉投標(biāo)事宜。其次，根據(jù)原告與M公司簽訂的聯(lián)合體協(xié)議，意味著如果中標(biāo)，即由作為聯(lián)合體牽頭人的原告而非聯(lián)合體與業(yè)主簽訂采購合同，并向業(yè)主承擔(dān)合同規(guī)定的義務(wù)、責(zé)任和風(fēng)險。該條款與政府采購法第二十四條的規(guī)定不符。由此，從《聯(lián)合體協(xié)議》及所附《法定代表人授權(quán)書》的形式、內(nèi)容上都無法得出原告與M公司是以一個供應(yīng)商的身份參加本次政府采購的結(jié)論。故F財政局作出駁回原告投訴的行政處理決定，認(rèn)定事實清楚，適用法律正確。
第二，本案中復(fù)核程序是否存在違法問題？
當(dāng)?shù)厥≌少徆?yīng)商質(zhì)疑處理辦法第二十條規(guī)定：“被質(zhì)疑人收到質(zhì)疑后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。如果質(zhì)疑事項涉及其他當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)將質(zhì)疑書副本（或復(fù)印件）及時送達(dá)相關(guān)當(dāng)事人。相關(guān)當(dāng)事人應(yīng)在收到副本后兩個工作日內(nèi)就質(zhì)疑事項向被質(zhì)疑人作出書面說明，負(fù)有舉證義務(wù)的，還應(yīng)當(dāng)履行舉證義務(wù)，提交相關(guān)證據(jù)。相關(guān)當(dāng)事人無正當(dāng)理由逾期未作說明或未提供證據(jù)的，被質(zhì)疑人可視同相關(guān)當(dāng)事人認(rèn)可質(zhì)疑事項，并作出有利于質(zhì)疑人的認(rèn)定意見?！?/p>
本案中，F(xiàn)財政局在投訴處理過程中，經(jīng)查看錄像，原告已參加復(fù)核會議并在復(fù)核現(xiàn)場向評審委員會提供了相關(guān)的法律法規(guī)及品牌選型說明等材料，在復(fù)核現(xiàn)場針對質(zhì)疑內(nèi)容及相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容充分表達(dá)了相關(guān)意見，事實上已經(jīng)知曉質(zhì)疑內(nèi)容并實際行使了申辯權(quán)，故送達(dá)問題并不影響原告的權(quán)利實施。另外，通過查閱復(fù)核現(xiàn)場視頻確認(rèn)，Z公安局指揮中心工作人員陳某并未進(jìn)入復(fù)核現(xiàn)場評標(biāo)區(qū)域，也未見原告要求其回避的情形。當(dāng)?shù)毓操Y源交易中心工作人員羅某、孔某，在現(xiàn)場組織復(fù)核是其工作職責(zé)，在復(fù)核過程中，工作人員要求原告按照評審委員會的征詢回答問題，并無不當(dāng)。綜上，本案中復(fù)核程序合法。
案件啟示一
根據(jù)政府采購法第二十四條的規(guī)定，兩家公司僅簽訂聯(lián)合體協(xié)議不足以構(gòu)成其成為聯(lián)合體的事實。
組成聯(lián)合體的各方應(yīng)當(dāng)簽訂聯(lián)合體協(xié)議，并在協(xié)議中明確聯(lián)合體各方承擔(dān)的工作和義務(wù)。聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項對采購人承擔(dān)連帶責(zé)任。
案件啟示二
財政部門審理政府采購行政復(fù)議案件時，實體上審查被申請人對申請人的投訴處理決定是否進(jìn)行全面的核實調(diào)查，整個調(diào)查過程是否留存行政程序的相關(guān)證據(jù)，對投訴事項的事實認(rèn)定是否清楚，證據(jù)是否屬實充分，適用法律是否正確。程序上審查被申請人作出的行政處理決定是否嚴(yán)格依照法定程序。
若發(fā)現(xiàn)復(fù)議案件情況復(fù)雜，可以申請延期辦理，并根據(jù)申請人申請舉行聽證，對復(fù)議案件進(jìn)行全面審理，作出合法合理的行政復(fù)議決定。
（作者單位：浙江省財政廳）
小編有話說
這篇文章主要探討的是政府采購實踐中聯(lián)合體構(gòu)成要件的問題。
除此之外，本文還探討了另外一個問題：如果質(zhì)疑事項涉及其他當(dāng)事人的，是否應(yīng)當(dāng)將質(zhì)疑書副本（或復(fù)印件）及時送達(dá)相關(guān)當(dāng)事人？其實，關(guān)于這一問題，本報上一期刊發(fā)的《投訴處理不能省略告知程序》給出過類似回答，即為保障行政相對人（利害關(guān)系人）的知情權(quán)與陳訴申辯權(quán)，行政機關(guān) 要充分履行事前告知程序。因此財政部門在受理投訴后應(yīng) 當(dāng)向有可能受到影響的供應(yīng)商發(fā)送投訴書副本。但主要區(qū)別在于，上一期案例探討的是投訴處理，而本期案例涉及的是質(zhì)疑回復(fù)的問題，但處理的本質(zhì)是相同的，在一般情況下，質(zhì)疑事項涉及其他當(dāng)事人的，有關(guān)部門是應(yīng)當(dāng)將質(zhì)疑書副本（或復(fù)印件）及時送達(dá)相關(guān)當(dāng)事人的。
然而實踐情況是紛繁復(fù)雜的，對于本期案例的處理不能刻板地照搬法律條文和處理規(guī)則，應(yīng)結(jié)合具體情況。本案中，A研究所已參加復(fù)核會議并在復(fù)核現(xiàn)場向評審委員會提供了相關(guān)的法律法規(guī)及品牌選型說明等材料，在復(fù)核現(xiàn)場針對質(zhì)疑內(nèi)容及相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容充分表達(dá)了相關(guān)意見，從事實的角度看，原告已經(jīng)知曉質(zhì)疑內(nèi)容并實際行使了申辯權(quán)。因此，是否向其發(fā)送質(zhì)疑書副本已經(jīng)不是問題的關(guān)鍵所在了。
（文字/楊文君）
來源：中國政府采購報
