質(zhì)疑是法律法規(guī)賦予供應(yīng)商的權(quán)利，也是代理機構(gòu)最“頭大”的環(huán)節(jié)。因操作細節(jié)不當帶來的投訴事件甚至導(dǎo)致項目失敗的案例比比皆是，本文通過質(zhì)疑受理、答復(fù)的細節(jié)探討，為采購監(jiān)督部門、代理機構(gòu)在《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）的實踐操作方面提供規(guī)范性參考。
實踐中，相關(guān)法規(guī)并沒有對政府采購質(zhì)疑遞交、受理、答復(fù)等細節(jié)（包括答復(fù)格式模板）作出規(guī)定，當事主體存在諸多操作不規(guī)范的情況，給采購人或采購代理機構(gòu)的工作帶來不少困惑。筆者結(jié)合工作實踐，就質(zhì)疑、答復(fù)的流程和細節(jié)的規(guī)范性與業(yè)內(nèi)同仁進行探討。
一、質(zhì)疑受理的困惑
（一）如何規(guī)范處置不合規(guī)的質(zhì)疑？
94號令第八條、第十一條、第十二條等條款，對供應(yīng)商的質(zhì)疑“資格”（主體）和質(zhì)疑內(nèi)容有明確要求，可概括為：參與項目、法人授權(quán)、時間合法、簽署完整、有依有據(jù)。
然而在實際工作中，采購人或采購代理機構(gòu)（質(zhì)疑答復(fù)通常由采購人委托代理機構(gòu)完成，為方便描述以下均統(tǒng)一簡稱為“代理機構(gòu)”）經(jīng)常面對不符合規(guī)定的質(zhì)疑函，如（代理人）無法人授權(quán)書、通過交易平臺購買或報名下載采購文件的缺證明材料（證明其參與項目及時間）、遺漏簽署項、缺少事實依據(jù)或證明材料、缺少質(zhì)疑事項相關(guān)的請求等情況；還有部分質(zhì)疑函通過快遞方式郵寄到代理機構(gòu)，通篇是“采購項目存在違規(guī)違紀行為”但又無任何依據(jù)的“呼吁”。
94號令第十三條規(guī)定，“采購人、采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”。當面對上述并不符合規(guī)定的質(zhì)疑函時，代理機構(gòu)如何規(guī)范性處置？
比較常見的做法是口頭向供應(yīng)商解釋并告知補充（完善）材料，但碰到不理解法規(guī)且“較真”的供應(yīng)商時會不接受口頭解釋，固執(zhí)地認為代理機構(gòu)拒收或故意挑刺；而代理機構(gòu)一旦接收質(zhì)疑函，即使僅是書面回復(fù)質(zhì)疑函存在問題，也可能面對其投訴，一來二去，浪費大量人力資源成本。因此就會有代理機構(gòu)“強硬”地不接受此類不合規(guī)的質(zhì)疑函，這種處理方式可能違反“不得拒收”的規(guī)定，供應(yīng)商也會向財政監(jiān)督部門投訴或反映情況，同樣是來回折騰浪費資源。
筆者認為，代理機構(gòu)作為當事人之一，其合法權(quán)益也應(yīng)當?shù)玫骄S護，對待不符合規(guī)定的質(zhì)疑函，理所當然應(yīng)予以“拒絕”。但由于缺乏法定操作細則，確實會滋生諸多負面問題，因此相關(guān)法規(guī)或財政監(jiān)督部門應(yīng)當賦予代理機構(gòu)“拒絕不合規(guī)質(zhì)疑函”的權(quán)利，具體流程可參考財政監(jiān)督部門受理投訴書的規(guī)定，如代理機構(gòu)在收到質(zhì)疑函的1個工作日內(nèi)書面通知供應(yīng)商其質(zhì)疑函不符合規(guī)定，要求其在法定的時間內(nèi)（獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內(nèi)）補充或補正；補充或補正超時或仍不符合規(guī)定的，不予受理。書面通知包括不符合規(guī)定的具體條款，需要補充或補正的內(nèi)容等。
（二）如何界定提供了必要的證明材料？
94號令和《政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑函范本》均有規(guī)定，“供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當提交質(zhì)疑函和必要的證明材料”。從文字描述可知，質(zhì)疑函跟證明材料是并列關(guān)系，沒有提供證明材料的質(zhì)疑可視為不符合規(guī)定。問題是，什么才是“必要的證明材料”？
實踐中，常有代理機構(gòu)過度解讀“必要的證明材料”這一要求。如供應(yīng)商質(zhì)疑專家的評分存在問題，代理機構(gòu)認為其不能提供專家評分資料，便認定其質(zhì)疑函缺少必要證明材料這一要素而拒收；還有代理機構(gòu)要求質(zhì)疑供應(yīng)商須提供官方或權(quán)威第三方資料才認定為必要證明材料。相反，供應(yīng)商則認為代理機構(gòu)故意刁難，加劇雙方“信任危機”，故而引發(fā)投訴、舉報等事件。
筆者認為，質(zhì)疑環(huán)節(jié)給采購當事各方提供了平等交流空間，質(zhì)疑供應(yīng)商應(yīng)當有依有據(jù)，給代理機構(gòu)提供更多的佐證信息，以便采購人、專家等當事人作出判斷；而代理機構(gòu)也不能拘泥于證明材料的定義，用是否提供必要證明材料來判斷供應(yīng)商質(zhì)疑的合法合規(guī)性，況且代理機構(gòu)也無權(quán)對證明材料的合理性、真實有效性作出判斷。供應(yīng)商提供的包括文字資料、產(chǎn)品說明、網(wǎng)絡(luò)截圖、法律條款、文字承諾等相關(guān)書面材料，均應(yīng)視為“必要證明材料”。
（三）如何受理登記質(zhì)疑？
94號令第十三條規(guī)定，“代理機構(gòu)應(yīng)當在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復(fù)”。但由于缺乏受理、回執(zhí)等具體細則，曾出現(xiàn)過代理機構(gòu)不承認收到質(zhì)疑函的極端個例，影響極其惡劣。筆者認為，代理機構(gòu)應(yīng)當規(guī)范質(zhì)疑接受的登記行為，對于現(xiàn)場遞交的質(zhì)疑函，受理后應(yīng)當進行登記，登記內(nèi)容包括供應(yīng)商名稱、遞交時間、質(zhì)疑基本內(nèi)容等，并同步向供應(yīng)商提供質(zhì)疑函受理回執(zhí)，內(nèi)容包括受理時間以及質(zhì)疑答復(fù)最后時間等。對于快遞郵件等書面形式的質(zhì)疑，應(yīng)當?shù)怯浛爝f接收的具體時間、快遞遞出的具體時間，并將有關(guān)信息通知供應(yīng)商。
二、質(zhì)疑答復(fù)的困惑
94號令第十四條規(guī)定，代理機構(gòu)受理質(zhì)疑函后，可以組織原評標委員會、競爭性談判小組、詢價小組或者競爭性磋商小組協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑（針對評審過程、中標或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的），第十五條也規(guī)定了質(zhì)疑答復(fù)應(yīng)當包括六項主要內(nèi)容。但是由于沒有統(tǒng)一的規(guī)范性流程和模板，導(dǎo)致代理機構(gòu)的質(zhì)疑處理流程和答復(fù)內(nèi)容呈現(xiàn)出千姿百態(tài)的景象。
（一）是否必須組織專家協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑？是否可以以專家意見進行質(zhì)疑答復(fù)？
94號令對“組織原評標委員會、競爭性談判小組、詢價小組或者競爭性磋商小組協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑”用的是“可以”一詞，所以并非必須。有些質(zhì)疑事項是明顯直觀的，有些質(zhì)疑事項與評審過程無關(guān)的，代理機構(gòu)大可不必再組織專家協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑，諸如質(zhì)疑中標供應(yīng)商沒有提供某項證書，通過查閱投標文件便可得出結(jié)論；還有質(zhì)疑代理機構(gòu)操作不規(guī)范、供應(yīng)商弄虛作假等情況，專家也沒有判定權(quán)利。
另外，針對招標采購文件內(nèi)容被質(zhì)疑，代理機構(gòu)更不能將“鍋”甩給咨詢論證專家。畢竟專家咨詢論證也非法定流程，專家提出的意見僅供參考。
針對與評審相關(guān)的質(zhì)疑事項，有些代理機構(gòu)組織專家配合質(zhì)疑答復(fù)、形成專家意見，并將專家簽字的意見直接作為質(zhì)疑答復(fù)，乍一看沒問題，但其實專家跟代理機構(gòu)的立場是不盡一致的（最明顯的就是專家并不會作為投訴以及訴訟對象），專家大部分時候會堅信自己的權(quán)威，篤定自己的評審沒有問題，亦或?qū)δ承┠＠鈨煽傻膯栴}不能一一答復(fù)，故其意見難以讓質(zhì)疑供應(yīng)商信服和理解，因此筆者認為，代理機構(gòu)全盤將專家意見進行質(zhì)疑答復(fù)并不妥當。而從規(guī)范性角度來說，即使全部采納專家意見，代理機構(gòu)也需要將意見轉(zhuǎn)變成答復(fù)書格式并進行簽署，才具有法律效力。
（二）答復(fù)過程中，專家堅持自己的錯誤意見怎么處理？
筆者曾經(jīng)歷過一個案例，供應(yīng)商質(zhì)疑自己沒有按招標文件規(guī)定獲得小微企業(yè)價格扣除，評標委員會配合質(zhì)疑答復(fù)時表示，沒有作價格扣除的原因是供應(yīng)商僅提供了聲明函而沒有提供有關(guān)小微企業(yè)的第三方證明材料。代理機構(gòu)解釋，有關(guān)法規(guī)和招標文件均沒有要求提供證明材料，只需要聲明函即可，但評標委員會還是一致堅持其評審沒有問題。雖然即便作了價格扣除，也不影響中標候選排序，但針對質(zhì)疑事項，代理機構(gòu)卻不知道如何答復(fù)了，是實事求是告訴供應(yīng)商其價格分沒有被扣除，專家的評審有誤？還是將錯就錯地答復(fù)供應(yīng)商評審沒有問題？
筆者認為，針對專家意見有明顯錯誤或者違反有關(guān)規(guī)定的質(zhì)疑事項，采購監(jiān)督部門應(yīng)當開辟“便捷通道”，由代理機構(gòu)迅速反應(yīng)、書面匯報，采購監(jiān)督部門正確判斷、迅速糾錯，既提升了采購效率，也避免了質(zhì)疑后續(xù)過程帶來的一切不必要的負面影響。
（三）是否可以使用中標供應(yīng)商的回復(fù)內(nèi)容進行答復(fù)？是否需要統(tǒng)一答復(fù)格式？
在常見的質(zhì)疑中標供應(yīng)商投標產(chǎn)品不滿足招標文件要求的情況中，經(jīng)常有代理機構(gòu)將質(zhì)疑函轉(zhuǎn)給中標供應(yīng)商并要求其作出回復(fù)，然后不加甄別地以供應(yīng)商的回復(fù)內(nèi)容作為質(zhì)疑答復(fù)。
很明顯，中標供應(yīng)商與質(zhì)疑供應(yīng)商之間的觀點是對立的，中標供應(yīng)商怎么可能會承認自己的產(chǎn)品不滿足招標文件要求？質(zhì)疑供應(yīng)商又怎么能滿意中標供應(yīng)商作出的回復(fù)？
若代理機構(gòu)的答復(fù)只是引用中標供應(yīng)商的回復(fù)，沒有進行分析和判斷，質(zhì)疑供應(yīng)商的不滿態(tài)度勢必得不到緩解。筆者認為，有關(guān)中標產(chǎn)品是否存在問題的質(zhì)疑事項，尋求中標供應(yīng)商的意見和反饋無可厚非，但其回復(fù)內(nèi)容只能作為參考，代理機構(gòu)應(yīng)當結(jié)合實際情況，站在一問一答的立場上重新給質(zhì)疑供應(yīng)商以明確的答案。
另外，格式統(tǒng)一將有助于代理機構(gòu)質(zhì)疑答復(fù)的規(guī)范。在逐一答復(fù)質(zhì)疑事項的內(nèi)容中，代理機構(gòu)也應(yīng)當告知事實依據(jù)和法律條文。當供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)答復(fù)格式不規(guī)范、引用法律依據(jù)有誤、沒有一一回應(yīng)質(zhì)疑內(nèi)容等情況，可再次進行質(zhì)疑；代理機構(gòu)對上述內(nèi)容不進行改正的，采購監(jiān)督部門可據(jù)實直接判定投訴事項成立。
（四）代理機構(gòu)是否可以調(diào)查求證？
眾所周知，盡管代理機構(gòu)是作為被質(zhì)疑（投訴）的對象，也沒有對質(zhì)疑內(nèi)容進行調(diào)查求證的法定權(quán)利。但將一些簡單易懂的問題拖延到投訴階段調(diào)查處理，最終受損的是采購人、代理機構(gòu)，浪費的是行政成本。
實踐中，某些事項是可以通過簡單問詢、考察等方式予以確認的，如質(zhì)疑中標產(chǎn)品提供的證書有問題，可向發(fā)證機關(guān)發(fā)函進行求證（或者通過官方渠道查詢）確認其真實有效性。又如質(zhì)疑業(yè)績是否滿足要求，可以對業(yè)績材料中的有關(guān)單位進行詢問或現(xiàn)場走訪，確認業(yè)績的真實性等。
筆者認為，既然向供應(yīng)商作出解釋的主體是代理機構(gòu)，法律法規(guī)應(yīng)當賦予其適當?shù)恼{(diào)查取證權(quán)利，既可彌補專家評審中不能借助外部證據(jù)的不足，一定程度減少投訴的發(fā)生概率，也可使得后期工作更加公平公正。當然，代理機構(gòu)的調(diào)查內(nèi)容只限于質(zhì)疑事項，也只能基于對事件本身真相的了解以及證明材料的獲取，對于調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)以及應(yīng)當交由監(jiān)督部門處理的情況，如虛假應(yīng)標行為，須第一時間將情況反饋至采購監(jiān)督部門。
（五）如何處理特殊情況下超過時間的答復(fù)？
有些事項需要專家協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑，代理機構(gòu)需組織專家并統(tǒng)一安排時間、地點；有些事項需要向有關(guān)單位求證；有些事項需要提交采購監(jiān)督部門進行糾錯等，類似過程將使得代理機構(gòu)不能在規(guī)定時間內(nèi)對質(zhì)疑事項進行答復(fù)，是否可以告知供應(yīng)商尚在處理過程中待有結(jié)果再進行答復(fù)？
筆者認為，特殊情況需要延長處理答復(fù)時間的，采購監(jiān)督部門應(yīng)當允許代理機構(gòu)進行合理的答復(fù)時間延長申請或備案，代理機構(gòu)可以告知供應(yīng)商需要延長答復(fù)的具體原因，需要延長的具體時間，并提供有關(guān)事實證明。
（作者：李 瑩 王旖旎 單位：貴州衛(wèi)虹招標有限公司）
來源：《招標采購管理》2021年第6期
