■ 蔡錕
案件經(jīng)過(guò)
涉案項(xiàng)目為“中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行A座營(yíng)業(yè)辦公用房定制辦公家具采購(gòu)項(xiàng)目”，采購(gòu)人為中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為湖南省招標(biāo)有限責(zé)任公司。
2019年12月，涉案項(xiàng)目以公開(kāi)招標(biāo)方式組織第三次招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)。招標(biāo)文件的第一章規(guī)定，投標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)價(jià)不得超過(guò)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算，這里的預(yù)算包括總預(yù)算，也包括兩個(gè)分項(xiàng)預(yù)算（辦公柜組預(yù)算為154.25萬(wàn)元，會(huì)議桌椅預(yù)算為95.744萬(wàn)元）和單個(gè)會(huì)議桌椅預(yù)算報(bào)價(jià)，超過(guò)任何一項(xiàng)預(yù)算的投標(biāo)為無(wú)效投標(biāo)。招標(biāo)文件的第二章第2.2.1條規(guī)定，對(duì)投標(biāo)文件中含義不明確、同類(lèi)問(wèn)題表述不一致或者有明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤的內(nèi)容，評(píng)標(biāo)委員會(huì)將以書(shū)面形式通知投標(biāo)人作出必要的澄清、說(shuō)明，但不得超出投標(biāo)文件的范圍或?qū)ν稑?biāo)文件做實(shí)質(zhì)性的修改（計(jì)算錯(cuò)誤修正除外）。招標(biāo)文件的第二章第2.2.3條規(guī)定了計(jì)算錯(cuò)誤的修正方式。招標(biāo)文件的第二章第2.2.4條及第2.2.5條規(guī)定：投標(biāo)人的澄清、說(shuō)明或者補(bǔ)正應(yīng)該采用書(shū)面形式，由法定代表人或其授權(quán)的代理人簽字，并按評(píng)標(biāo)委員會(huì)的通知要求遞交；有效的書(shū)面澄清材料是投標(biāo)文件的補(bǔ)充材料，成為投標(biāo)文件的組成部分。
2019年12月9日，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)組織涉案項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)評(píng)審，湖南凡木家具有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“凡木公司”）、珠海勵(lì)致洋行辦公家具有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“勵(lì)致公司”）作為投標(biāo)供應(yīng)商參加了該次采購(gòu)活動(dòng)并提交了投標(biāo)材料。
勵(lì)致公司提交的投標(biāo)文件顯示，其開(kāi)標(biāo)一覽表的投標(biāo)報(bào)價(jià)總價(jià)為210.5488萬(wàn)元，其中辦公柜組為71.45萬(wàn)元，會(huì)議桌椅為139.0988萬(wàn)元，而該公司提交的分項(xiàng)價(jià)格表中貨物名稱(chēng)為會(huì)議桌椅項(xiàng)目（共6項(xiàng)）的合計(jì)價(jià)格為71.45萬(wàn)元，貨物名稱(chēng)為組合柜、茶水柜、儲(chǔ)物柜、展示柜項(xiàng)目（共7項(xiàng)）的合計(jì)價(jià)格為139.0988萬(wàn)元，總計(jì)價(jià)格為210.5488萬(wàn)元。涉案項(xiàng)目的開(kāi)標(biāo)記錄表顯示，勵(lì)致公司的辦公柜組投標(biāo)報(bào)價(jià)為71.45萬(wàn)元，會(huì)議桌椅報(bào)價(jià)為139.0988萬(wàn)元。
對(duì)上述不一致，評(píng)標(biāo)委員會(huì)于同日對(duì)勵(lì)致公司作出《問(wèn)題澄清通知》，要求勵(lì)致公司根據(jù)招標(biāo)文件第二章評(píng)標(biāo)方法及標(biāo)準(zhǔn)中第2.2.1條和2.2.3條的規(guī)定，對(duì)投標(biāo)文件中的報(bào)價(jià)進(jìn)行澄清、說(shuō)明。同日，勵(lì)致公司對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)出具加蓋公司印章及授權(quán)代表簽名的《投標(biāo)文件澄清》，稱(chēng)其開(kāi)標(biāo)一覽表、分項(xiàng)價(jià)格有誤，澄清如下內(nèi)容：總報(bào)價(jià)為210.5488萬(wàn)元，辦公柜組報(bào)價(jià)為139.0988萬(wàn)元，會(huì)議桌椅報(bào)價(jià)為71.45萬(wàn)元，投標(biāo)報(bào)價(jià)以澄清價(jià)格為準(zhǔn)。
2019年12月10日，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布涉案項(xiàng)目中標(biāo)公告，中標(biāo)供應(yīng)商為勵(lì)致公司。
凡木公司不服該中標(biāo)結(jié)果，于2019年12月13日向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)于同年12月25日作出質(zhì)疑答復(fù)，認(rèn)為凡木公司的質(zhì)疑不成立。
凡木公司仍不服，于2019年12月30日向中華人民共和國(guó)財(cái)政部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)政部”）進(jìn)行投訴，要求財(cái)政部對(duì)該項(xiàng)目依法依規(guī)處理。其投訴的事項(xiàng)為：1.中標(biāo)供應(yīng)商勵(lì)致公司不滿足招標(biāo)文件特意強(qiáng)調(diào)的會(huì)議桌椅報(bào)價(jià)不得超過(guò)95.744萬(wàn)元預(yù)算的實(shí)質(zhì)性要求，屬于無(wú)效投標(biāo)。2.代理機(jī)構(gòu)拒收凡木公司的樣品不合理，且評(píng)標(biāo)委員會(huì)未要求湖南凡木公司澄清，屬于以不合理?xiàng)l件限制或排斥潛在供應(yīng)商的情況。
2020年3月30日，財(cái)政部作出《財(cái)政部投訴處理決定書(shū)》（財(cái)庫(kù)法〔2020〕57號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“57號(hào)投訴處理決定”），以凡木公司的投訴事項(xiàng)缺乏事實(shí)依據(jù)為由，依據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第二十九條第二項(xiàng)的規(guī)定駁回了凡木公司的投訴。
凡木公司不服57號(hào)投訴處理決定，于2020年4月15日向財(cái)政部申請(qǐng)行政復(fù)議。2020年6月2日，財(cái)政部作出《行政復(fù)議決定書(shū)》（財(cái)復(fù)議〔2020〕55號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)55號(hào)復(fù)議決定），維持了57號(hào)投訴處理決定。
凡木公司仍不服，向一審法院提起行政訴訟。
法院觀點(diǎn)
一審法院北京市第一中級(jí)人民法院認(rèn)為：
關(guān)于投訴事項(xiàng)一，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號(hào)令”）第五十一條規(guī)定，“對(duì)于投標(biāo)文件中含義不明確、同類(lèi)問(wèn)題表述不一致或者有明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤的內(nèi)容，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式要求投標(biāo)人作出必要的澄清、說(shuō)明或者補(bǔ)正。投標(biāo)人的澄清、說(shuō)明或者補(bǔ)正應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式，并加蓋公章，或者由法定代表人或其授權(quán)的代表簽字。投標(biāo)人的澄清、說(shuō)明或者補(bǔ)正不得超出投標(biāo)文件的范圍或者改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容”。本案中，勵(lì)致公司投標(biāo)文件中開(kāi)標(biāo)一覽表顯示的會(huì)議桌椅及辦公柜組報(bào)價(jià)與其分項(xiàng)價(jià)格表中會(huì)議桌椅及辦公柜組報(bào)價(jià)存在前后不一致的情形。評(píng)標(biāo)委員會(huì)書(shū)面要求勵(lì)致公司按照招標(biāo)文件關(guān)于澄清的規(guī)定對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行澄清。勵(lì)致公司提交書(shū)面澄清文件，明確其開(kāi)標(biāo)一覽表分項(xiàng)價(jià)格報(bào)價(jià)存在錯(cuò)誤，澄清會(huì)議桌椅及辦公柜組的報(bào)價(jià)。勵(lì)致公司的澄清未改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，澄清后的會(huì)議桌椅報(bào)價(jià)未超出分項(xiàng)預(yù)算，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)可該澄清的內(nèi)容，符合招標(biāo)文件的要求及87號(hào)令第五十一條的規(guī)定。據(jù)此，凡木公司的該項(xiàng)投訴缺乏事實(shí)依據(jù)，財(cái)政部決定駁回該項(xiàng)投訴并無(wú)不當(dāng)。
關(guān)于投訴事項(xiàng)二，在案證據(jù)可以證明凡木公司提交的樣品外包裝上注明有公司名稱(chēng)等內(nèi)容，不符合招標(biāo)文件關(guān)于提交樣品的規(guī)定，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)拒收其樣品并無(wú)不妥。同時(shí)，不符合招標(biāo)文件要求的樣品問(wèn)題不屬于87號(hào)令第五十一條規(guī)定的澄清事項(xiàng)的范圍。據(jù)此，凡木公司的該項(xiàng)投訴請(qǐng)求缺乏事實(shí)依據(jù)，財(cái)政部決定駁回該項(xiàng)投訴亦無(wú)不當(dāng)。
綜上，一審法院判決駁回凡木公司的訴訟請(qǐng)求。
凡木公司不服，上訴至北京市高級(jí)人民法院。
二審法院北京市高級(jí)人民法院認(rèn)為：
根據(jù)在案證據(jù)，可以認(rèn)定本案中勵(lì)致公司的報(bào)價(jià)問(wèn)題明顯屬于87號(hào)令第五十一條規(guī)定的同類(lèi)問(wèn)題表述不一致或者有明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤的內(nèi)容的情形，而非87號(hào)令第五十九條第一項(xiàng)所規(guī)定的情形。同時(shí)，涉案項(xiàng)目第三次招標(biāo)文件已明確寫(xiě)明樣品提交的要求，且采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)工作人員在接收凡木公司的樣品時(shí)，已告知其授權(quán)代表關(guān)于其提交的樣品不符合招標(biāo)文件要求的情況，亦明確告知其可以在截止時(shí)間前對(duì)樣品外包裝進(jìn)行更換或做其他遮蓋樣品外包裝上字體的處理，如不做更換或任何處理的，則拒收樣品，但凡木公司授權(quán)代表放棄更換樣品外包裝及做遮蓋處理。據(jù)此，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序。
綜上，二審法院判決駁回凡木公司的上訴，維持原判。
焦點(diǎn)分析
本案的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于，在報(bào)價(jià)方面，若投標(biāo)供應(yīng)商所提交的投標(biāo)文件中“開(kāi)標(biāo)一覽表”與投標(biāo)文件中其他相關(guān)內(nèi)容出現(xiàn)不一致時(shí)，是應(yīng)適用87號(hào)令第五十一條給予投標(biāo)供應(yīng)商澄清機(jī)會(huì)，還是應(yīng)適用87號(hào)令第五十九條第（一）項(xiàng)直接以開(kāi)標(biāo)一覽表報(bào)價(jià)為準(zhǔn)？
第一，87號(hào)令第五十一條設(shè)定了投標(biāo)供應(yīng)商的澄清制度并規(guī)定了澄清的適用情形。
87號(hào)令第五十一條規(guī)定：“對(duì)于投標(biāo)文件中含義不明確、同類(lèi)問(wèn)題表述不一致或者有明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤的內(nèi)容，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式要求投標(biāo)人作出必要的澄清、說(shuō)明或者補(bǔ)正。投標(biāo)人的澄清、說(shuō)明或者補(bǔ)正應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式，并加蓋公章，或者由法定代表人或其授權(quán)的代表簽字。投標(biāo)人的澄清、說(shuō)明或者補(bǔ)正不得超出投標(biāo)文件的范圍或者改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容?！?/p>
根據(jù)該條規(guī)定可見(jiàn)，在開(kāi)標(biāo)后，投標(biāo)供應(yīng)商可以應(yīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)要求進(jìn)行澄清的情況有3種：即投標(biāo)文件中有內(nèi)容含義不明確，投標(biāo)文件中同類(lèi)問(wèn)題表述不一致，投標(biāo)文件中有明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤的內(nèi)容。
同時(shí)，投標(biāo)供應(yīng)商對(duì)投標(biāo)文件的澄清存有兩方面的限制：澄清不得超出投標(biāo)文件的范圍，澄清不得改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。
第二，87號(hào)令第五十九條實(shí)際屬于一種強(qiáng)制澄清，構(gòu)成第五十一條的適用例外。
87號(hào)令第五十九條規(guī)定，當(dāng)投標(biāo)文件中的報(bào)價(jià)部分出現(xiàn)前后不一致的情況時(shí)，若招標(biāo)文件未對(duì)該情況如何處理作出明確規(guī)定，則評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)按照第五十九條確定的規(guī)則，徑行對(duì)報(bào)價(jià)予以修正，并由投標(biāo)供應(yīng)商按照第五十一條規(guī)定的澄清流程予以確認(rèn)，投標(biāo)供應(yīng)商不確認(rèn)的，其投標(biāo)無(wú)效。
從適用情形來(lái)看，第五十九條中的“招標(biāo)文件報(bào)價(jià)出現(xiàn)前后不一致”，明顯屬于第五十一條規(guī)定中的第二種“投標(biāo)文件中同類(lèi)問(wèn)題表述不一致”情形。但是，對(duì)該報(bào)價(jià)前后不一致，第五十九條卻并未如第五十一條一般，允許投標(biāo)供應(yīng)商按照自身理解予以澄清，而是徑行規(guī)定了報(bào)價(jià)修正的規(guī)則，供應(yīng)商只有接受而確認(rèn)或者不接受而投標(biāo)無(wú)效兩種可能。
由此可見(jiàn)，87號(hào)令第五十九條近似于一種預(yù)先設(shè)定規(guī)則的強(qiáng)制澄清制度，實(shí)質(zhì)上已幾乎剝奪了投標(biāo)供應(yīng)商的澄清機(jī)會(huì)，構(gòu)成了第五十一條在適用上的例外。
也由此可以看出，對(duì)于投標(biāo)報(bào)價(jià)，監(jiān)管部門(mén)秉持了更為嚴(yán)謹(jǐn)審慎的態(tài)度。為避免開(kāi)標(biāo)后借澄清名義對(duì)報(bào)價(jià)肆意變更而影響采購(gòu)公平公正，監(jiān)管部門(mén)通過(guò)制度規(guī)范設(shè)置了統(tǒng)一的報(bào)價(jià)修正規(guī)則。
第三，在適用87號(hào)令第五十九條前，應(yīng)當(dāng)先行判斷投標(biāo)報(bào)價(jià)前后不一致是否因“明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤”導(dǎo)致。
一方面，87號(hào)令第五十一條規(guī)定了3種可以進(jìn)行澄清的情形，“同類(lèi)問(wèn)題表述不一致”與“明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤”相互并列。因此，雖然根據(jù)87號(hào)令第五十九條規(guī)定，當(dāng)在報(bào)價(jià)方面存在前后不一致情形時(shí)應(yīng)強(qiáng)制適用修正規(guī)則，但是該條規(guī)定并未涉及報(bào)價(jià)方面存在“明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤”情形。因此，當(dāng)“同類(lèi)問(wèn)題表述不一致”與“明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤”情形重合出現(xiàn)時(shí)，如何適用辦法第五十九條有待具體分析。
另一方面，87號(hào)令第五十一條及五十九條，其立法目的除了保障采購(gòu)活動(dòng)的公平公正外，也意圖實(shí)現(xiàn)采購(gòu)效率的提升。因此，在不改變投標(biāo)文件范圍和實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的前提下，澄清制度有助于解決投標(biāo)文件部分內(nèi)容不明確、不一致或文字計(jì)算錯(cuò)誤的問(wèn)題，使得采購(gòu)活動(dòng)不會(huì)因微小瑕疵而停滯，亦使得采購(gòu)人不會(huì)因?yàn)楹?jiǎn)單錯(cuò)誤而失去一位適格供應(yīng)商。
綜上，對(duì)87號(hào)令第五十九條的適用不應(yīng)過(guò)于機(jī)械，尤其是當(dāng)投標(biāo)文件報(bào)價(jià)出現(xiàn)前后不一致情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)先行判斷投標(biāo)報(bào)價(jià)前后不一致是否因“明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤”導(dǎo)致。
以本案為例，中標(biāo)供應(yīng)商勵(lì)致公司的開(kāi)標(biāo)一覽表與分項(xiàng)報(bào)價(jià)表中，其投標(biāo)總價(jià)是完全一致的，即210.5488萬(wàn)元，但是在總價(jià)項(xiàng)下的各具體投標(biāo)商品價(jià)格標(biāo)注上，卻發(fā)生了前后不一致情形。在開(kāi)標(biāo)一覽表中，辦公柜組報(bào)價(jià)為71.45萬(wàn)元，會(huì)議桌椅為139.0988萬(wàn)元；而在分項(xiàng)報(bào)價(jià)表中，辦公柜組報(bào)價(jià)為139.0988萬(wàn)元，會(huì)議桌椅為71.45萬(wàn)元。從辦公柜組和會(huì)議桌椅的報(bào)價(jià)差異可見(jiàn)，其在開(kāi)標(biāo)一覽表與分項(xiàng)報(bào)價(jià)表中的報(bào)價(jià)正好是完全相反的。根據(jù)一般常識(shí)，此時(shí)極大可能是該供應(yīng)商在撰寫(xiě)投標(biāo)材料時(shí)發(fā)生價(jià)格上的標(biāo)反而構(gòu)成“明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤”。因此，此種情況下評(píng)標(biāo)委員會(huì)適用87號(hào)令第五十一條規(guī)定，給予勵(lì)致公司澄清機(jī)會(huì)，并不會(huì)影響該采購(gòu)項(xiàng)目的公平公正，反而能夠提升采購(gòu)效率并給予項(xiàng)目更多選擇的可能性。而這也恰是本案一審、二審判決的主要觀點(diǎn)。
所以，本案實(shí)際上也明確了出現(xiàn)報(bào)價(jià)內(nèi)容前后不一致時(shí)應(yīng)當(dāng)采取的處置原則：
一是應(yīng)當(dāng)判斷該不一致是否因“明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤”導(dǎo)致。若是，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)87號(hào)令第五十一條給予投標(biāo)供應(yīng)商澄清機(jī)會(huì)。
二是若報(bào)價(jià)內(nèi)容前后不一致與“明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤”無(wú)關(guān)，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)管理辦法第五十九條按照既定規(guī)則修正報(bào)價(jià)并確認(rèn)。
（作者系北京達(dá)曉律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、律師）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
