■ 周子松 聶婭瓊
在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中，采購(gòu)人作為執(zhí)行主體，應(yīng)充分考慮預(yù)算執(zhí)行周期與采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施周期。在確保項(xiàng)目采購(gòu)資金落實(shí)后，采購(gòu)人應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)項(xiàng)目。采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施完畢，采購(gòu)人應(yīng)嚴(yán)格按照法定的時(shí)限簽訂政府采購(gòu)合同、組織履約驗(yàn)收，按政府采購(gòu)合同及國(guó)庫(kù)集中支付的規(guī)定支付政府采購(gòu)資金，加快政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。筆者試分析采購(gòu)項(xiàng)目啟動(dòng)前哪些環(huán)節(jié)的執(zhí)行可以推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展，哪些環(huán)節(jié)需要考慮風(fēng)險(xiǎn)，避免項(xiàng)目因執(zhí)行不當(dāng)造成重新采購(gòu)，從而影響項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度。
★采購(gòu)需求管理
自2021年7月1日起實(shí)施的《政府采購(gòu)需求管理辦法》明確，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求管理負(fù)有主體責(zé)任，按照本辦法的規(guī)定開(kāi)展采購(gòu)需求管理各項(xiàng)工作，對(duì)采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。因此，采購(gòu)人需要充分考慮以確定采購(gòu)需求和編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的周期，尤其是針對(duì)依法應(yīng)當(dāng)開(kāi)展需求調(diào)查的項(xiàng)目，在確定采購(gòu)需求前，需要通過(guò)咨詢、論證、問(wèn)卷調(diào)查等方式開(kāi)展需求調(diào)查，相關(guān)資料應(yīng)留檔備查。
★政府采購(gòu)預(yù)算的批復(fù)
政府采購(gòu)法實(shí)施條例第十五條規(guī)定：采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)政策、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)需求編制采購(gòu)文件。此外，《財(cái)政部關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕135號(hào)）也明確，采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告、競(jìng)爭(zhēng)性談判公告、競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告和詢價(jià)公告等采購(gòu)公告，以及招標(biāo)文件、談判文件、磋商文件、詢價(jià)通知書(shū)等采購(gòu)文件中公開(kāi)。采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算金額以財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算中的政府采購(gòu)預(yù)算為依據(jù)；對(duì)于部門預(yù)算批復(fù)前進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目，以預(yù)算“二上”數(shù)中的政府采購(gòu)預(yù)算為依據(jù)。對(duì)于部門預(yù)算已列明具體采購(gòu)項(xiàng)目的，按照部門預(yù)算中具體采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算金額公開(kāi)；部門預(yù)算未列明采購(gòu)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作實(shí)際對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行分解，按照分解后的具體采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額公開(kāi)。對(duì)于部門預(yù)算分年度安排但不宜按年度拆分的采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)年限、概算總金額和當(dāng)年安排數(shù)。
綜上，應(yīng)在采購(gòu)文件中進(jìn)行采購(gòu)預(yù)算的公開(kāi)。近幾年因財(cái)政預(yù)算縮減，采購(gòu)人上報(bào)的預(yù)算金額可能會(huì)被削減，筆者建議采購(gòu)人在預(yù)算落實(shí)后再開(kāi)展采購(gòu)工作。
★采購(gòu)意向的公開(kāi)
筆者認(rèn)為，具備公開(kāi)條件后即可對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)。
2020年3月2日財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展政府采購(gòu)意向公開(kāi)工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2020〕10號(hào)），該文件明確要求“對(duì)2020年7月1日起實(shí)施的采購(gòu)項(xiàng)目，中央預(yù)算單位和北京市、上海市、深圳市市本級(jí)預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定公開(kāi)采購(gòu)意向……采購(gòu)意向由預(yù)算單位定期或者不定期公開(kāi)。部門預(yù)算批復(fù)前公開(kāi)的采購(gòu)意向，以部門預(yù)算‘二上’內(nèi)容為依據(jù)；部門預(yù)算批復(fù)后公開(kāi)的采購(gòu)意向，以部門預(yù)算為依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行中新增采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)采購(gòu)意向。采購(gòu)意向公開(kāi)時(shí)間應(yīng)當(dāng)盡量提前，原則上不得晚于采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前30日公開(kāi)采購(gòu)意向。因預(yù)算單位不可預(yù)見(jiàn)的原因急需開(kāi)展的采購(gòu)項(xiàng)目，可不公開(kāi)采購(gòu)意向”。
根據(jù)該文件，采購(gòu)意向應(yīng)按采購(gòu)項(xiàng)目公開(kāi)。除以協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)方式實(shí)施的小額零星采購(gòu)和由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織的批量集中采購(gòu)?fù)?，?shí)施的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程、服務(wù)采購(gòu)均應(yīng)當(dāng)公開(kāi)采購(gòu)意向。因此，依法必須進(jìn)行公開(kāi)的項(xiàng)目，應(yīng)為采購(gòu)意向公開(kāi)預(yù)留出充足的時(shí)間。一旦具備公開(kāi)條件，建議一次性公開(kāi)多個(gè)項(xiàng)目，避免項(xiàng)目遺漏或者預(yù)留時(shí)間不足。
★采購(gòu)方式的選擇
雖然不同政府采購(gòu)方式均有法定的適用情況，但在實(shí)際操作過(guò)程中，仍然會(huì)出現(xiàn)“用錯(cuò)采購(gòu)方式”的問(wèn)題。在這方面，筆者認(rèn)為，總的原則是，執(zhí)行政府采購(gòu)的項(xiàng)目應(yīng)按法規(guī)執(zhí)行，非政府采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)按法規(guī)及采購(gòu)人內(nèi)部的采購(gòu)管理制度執(zhí)行。
對(duì)于政府采購(gòu)方式的選擇，應(yīng)按政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定操作。
政府采購(gòu)法第二十七條規(guī)定：采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。換言之，財(cái)政主管部門對(duì)于公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)有相關(guān)的規(guī)定，那么，達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)未進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)的，需要經(jīng)財(cái)政主管部門審批方可使用非公開(kāi)招標(biāo)方式。
以中央預(yù)算單位為例，該類型的預(yù)算單位需要執(zhí)行《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕55號(hào)），其中，關(guān)于分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是這樣的：除集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目和部門集中采購(gòu)項(xiàng)目外，各部門自行采購(gòu)單項(xiàng)或批量金額達(dá)到100萬(wàn)元以上的貨物和服務(wù)的項(xiàng)目、120萬(wàn)元以上的工程項(xiàng)目應(yīng)按政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對(duì)于公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，政府采購(gòu)貨物或服務(wù)項(xiàng)目，單項(xiàng)采購(gòu)金額達(dá)到200萬(wàn)元以上的，必須采用公開(kāi)招標(biāo)方式。政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
對(duì)于非政府采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)方式的選擇需要符合采購(gòu)人內(nèi)部采購(gòu)管理制度。
隨著項(xiàng)目審計(jì)力度的加大，比如，離任審計(jì)、上級(jí)主管部門對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)、采購(gòu)人組織的第三方項(xiàng)目審計(jì)等，對(duì)于采購(gòu)限額以下的非政府采購(gòu)項(xiàng)目，審計(jì)的重要依據(jù)是采購(gòu)人的內(nèi)部采購(gòu)管理制度。
這從另一個(gè)角度也說(shuō)明了采購(gòu)管理制度編制的合理性和可操作性直接決定了項(xiàng)目執(zhí)行的效率。有些采購(gòu)人的內(nèi)部采購(gòu)管理制度過(guò)于嚴(yán)苛，要求采購(gòu)預(yù)算在5萬(wàn)元以上必須采用公開(kāi)招標(biāo)方式，這其實(shí)增加了參與招標(biāo)各方的成本，造成投標(biāo)人積極性不高，項(xiàng)目廢標(biāo)的情況；有的采購(gòu)管理制度沒(méi)有同法律法規(guī)接軌，比如，由于沒(méi)有引入競(jìng)爭(zhēng)性磋商，為了避免低價(jià)低質(zhì)中標(biāo)只能選擇公開(kāi)招標(biāo)，耗時(shí)耗力。以上情況都大大降低了采購(gòu)效率，因此，一個(gè)好的采購(gòu)管理制度至關(guān)重要，既要保證程序的合法合理，使得投標(biāo)人之間充分競(jìng)爭(zhēng)，又要考慮制度的可操作性，提高采購(gòu)效率。采購(gòu)管理制度應(yīng)是推進(jìn)采購(gòu)的“好幫手”，而不能成為提高采購(gòu)效率的阻礙。采購(gòu)管理制度需要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)進(jìn)行修訂。
單一來(lái)源和詢價(jià)兩種采購(gòu)方式，實(shí)踐中相對(duì)容易出錯(cuò)。
從實(shí)際操作上來(lái)看，采購(gòu)方式適用錯(cuò)誤的重災(zāi)區(qū)是單一來(lái)源和詢價(jià)，這也是審計(jì)的檢查重點(diǎn)。筆者總結(jié)了實(shí)踐中大家常常問(wèn)及的兩個(gè)問(wèn)題。
第一，公開(kāi)招標(biāo)額度以下或采購(gòu)限額以下的項(xiàng)目就可以使用單一來(lái)源方式采購(gòu)嗎？
針對(duì)該問(wèn)題，財(cái)政部在2015年5月28日答復(fù)山西財(cái)政廳的函（《關(guān)于未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)方式適用等問(wèn)題的函》）中已明確，根據(jù)政府采購(gòu)法第二十七條規(guī)定，未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)符合政府采購(gòu)法第三十一條第一項(xiàng)規(guī)定情形只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以依法采用單一來(lái)源采購(gòu)方式。此類項(xiàng)目在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，無(wú)需獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)，也不用按照政府采購(gòu)法實(shí)施條例第三十八條的規(guī)定在省級(jí)以上財(cái)政部門指定媒體上公示。對(duì)于此類采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價(jià)格并保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量，做好協(xié)商情況記錄。對(duì)于未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人要建立和完善內(nèi)部管理制度，強(qiáng)化采購(gòu)、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門（崗位）責(zé)任，結(jié)合采購(gòu)項(xiàng)目具體情況，依法選擇適用的采購(gòu)方式，防止隨意采用和濫用采購(gòu)方式。
針對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)方式的適用情形，政府采購(gòu)法第三十一條已有明確的規(guī)定，即符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來(lái)源方式采購(gòu)：只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額10%的。因此，即使采購(gòu)預(yù)算沒(méi)有達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)額度，甚至是未達(dá)到采購(gòu)限額，如采用單一來(lái)源方式則需要滿足以上法規(guī)要求。
第二，服務(wù)或工程項(xiàng)目可以采用詢價(jià)方式采購(gòu)嗎？
政府采購(gòu)法第三十二條規(guī)定，采購(gòu)的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以依照本法采用詢價(jià)方式采購(gòu)。該法同時(shí)約定了詢價(jià)應(yīng)遵循的程序，即詢價(jià)小組要求被詢價(jià)的供應(yīng)商一次報(bào)出不得更改的價(jià)格。采購(gòu)人根據(jù)符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商。因此，現(xiàn)行法律對(duì)于詢價(jià)是有以上適用條件的，服務(wù)、工程項(xiàng)目不能采用詢價(jià)方式。貨物類項(xiàng)目如不符合“采購(gòu)的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購(gòu)項(xiàng)目”的條件也不應(yīng)采用詢價(jià)方式采購(gòu)。
★集采項(xiàng)目的委托代理
政府采購(gòu)法第七條規(guī)定，政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的方式。集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)目錄確定。屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)。
以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）的通知》為例，該文件中針對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目明確“必須按規(guī)定委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)”。
在實(shí)際操作過(guò)程中，采購(gòu)人往往因?yàn)槲屑胁少?gòu)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目等待周期較長(zhǎng)等種種原因，不愿意委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，冒險(xiǎn)委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。在具體形式上，部分項(xiàng)目為了規(guī)避集中采購(gòu)，采購(gòu)文件將產(chǎn)品名稱進(jìn)行調(diào)整，比如，采購(gòu)文件將本來(lái)屬于集中采購(gòu)目錄中“服務(wù)器、計(jì)算網(wǎng)絡(luò)設(shè)備”的內(nèi)容更名為“圖形工作站”，財(cái)政部門責(zé)令項(xiàng)目廢標(biāo)，并委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。
綜上，對(duì)于應(yīng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理的項(xiàng)目，如果委托了社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)，財(cái)政部門將對(duì)采購(gòu)人和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)同時(shí)進(jìn)行處罰。
★進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)的具體操作
根據(jù)《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》的規(guī)定，其所稱進(jìn)口產(chǎn)品是指通過(guò)中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品……采購(gòu)人需要采購(gòu)的產(chǎn)品在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取或者無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取，以及法律法規(guī)另有規(guī)定確需采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)在獲得財(cái)政部門核準(zhǔn)后，依法開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。
在實(shí)際操作過(guò)程中，各級(jí)財(cái)政部門核準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)略有差異，需要根據(jù)項(xiàng)目情況，按有關(guān)政策要求執(zhí)行。
★總結(jié)
在國(guó)家深化政府采購(gòu)制度改革的大背景下，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，加快形成高效的現(xiàn)代采購(gòu)制度勢(shì)在必行。制度的平穩(wěn)落地需要結(jié)合實(shí)際采購(gòu)流程中遇到的問(wèn)題，通過(guò)科學(xué)的方法出具可操作性強(qiáng)的方案。采購(gòu)預(yù)算的高效執(zhí)行需要采購(gòu)人從關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手，從而改變財(cái)政預(yù)算管理中重分配、輕管理的問(wèn)題。
?。ㄗ髡邌挝唬褐茏铀?中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部；聶婭瓊,中鋼招標(biāo)有限責(zé)任公司）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
