財(cái)政部就《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）再次向社會(huì)公開征求意見(jiàn)后，社會(huì)各界廣泛關(guān)注。許多專家、學(xué)者對(duì)完善政府采購(gòu)制度提出了真知灼見(jiàn)，看了以后深受啟發(fā)。其中有學(xué)者提出，我國(guó)的政府采購(gòu)法治建設(shè)要與國(guó)際接軌，體現(xiàn)立法進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)引入合同“停頓期”制度。這一提議引起了筆者的思考。
一、停頓期的含義
所謂“停頓期”，就是在發(fā)出授予合同（包括框架協(xié)議，下同）通知后，設(shè)定一段暫停時(shí)間，在這段暫停時(shí)間內(nèi)，采購(gòu)實(shí)體不得授予合同，供應(yīng)商對(duì)合同授予決定有異議的，應(yīng)當(dāng)在這段暫停時(shí)間向采購(gòu)實(shí)體或者有權(quán)的第三方機(jī)構(gòu)提出。
設(shè)立停頓期是有國(guó)際慣例可循的一種做法。世界銀行2016年版《投資項(xiàng)目借款人采購(gòu)規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱世行采購(gòu)規(guī)則）規(guī)定，除公開競(jìng)爭(zhēng)后只有1家供應(yīng)商應(yīng)標(biāo)、直接采購(gòu)、框架協(xié)議采購(gòu)第二階段的合同授予或者世行認(rèn)可的緊急情況這四種情形外，采購(gòu)項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)設(shè)立停頓期。停頓期為10個(gè)工作日，自合同授予意向通知發(fā)出之日起算。借款人在停頓期之前和停頓期內(nèi)不得授予合同。在合同授予意向通知之后的投訴應(yīng)在停頓期間內(nèi)提交。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)2011年版《公共采購(gòu)示范法》（以下簡(jiǎn)稱示范法）同樣也規(guī)定了停頓期，明確除了下列三種情形外的采購(gòu)均應(yīng)當(dāng)設(shè)立停頓期：（1）無(wú)第二階段競(jìng)爭(zhēng)的框架協(xié)議采購(gòu)合同；（2）合同價(jià)格低于規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)；（3）采購(gòu)實(shí)體判定出于公共利益緊迫考慮不能有停頓期。不過(guò)對(duì)于停頓期的具體期限，示范法沒(méi)有給出建議，由相關(guān)國(guó)家在進(jìn)行國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)立法時(shí)自行確定。供應(yīng)商就合同授予決定向采購(gòu)實(shí)體提出重新審議申請(qǐng)，或者向獨(dú)立機(jī)構(gòu)提出復(fù)議申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)在停頓期內(nèi)以書面形式提出。歐盟的公共采購(gòu)指令同樣也規(guī)定了停頓期。與之不同的是，世界貿(mào)易組織2014年版《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）并沒(méi)有明確提出停頓期的概念。不過(guò)，GPA對(duì)供應(yīng)商提出質(zhì)疑的時(shí)效期間作出了規(guī)定，即自供應(yīng)商知道或者應(yīng)當(dāng)知道質(zhì)疑的依據(jù)起不少于10天。
二、停頓期與質(zhì)疑時(shí)效期間的區(qū)別
停頓期與質(zhì)疑時(shí)效期間都是供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的一部分，即為了保護(hù)未中標(biāo)（包括成交、中選、入圍等，下同）供應(yīng)商的合法權(quán)益，而賦予他們一定的時(shí)間，以進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。但二者有一個(gè)根本性區(qū)別：質(zhì)疑時(shí)效期間只是明確供應(yīng)商有在多長(zhǎng)期限內(nèi)提出質(zhì)疑的權(quán)利，并不禁止采購(gòu)實(shí)體在質(zhì)疑時(shí)效期間內(nèi)簽訂合同。而停頓期的所謂“停頓”，指的就是合同簽訂或生效的停頓。如世行采購(gòu)規(guī)則明確規(guī)定，在停頓期之前和停頓期內(nèi)不得授予合同。并且，如果借款人在停頓期內(nèi)收到了未中標(biāo)人的投訴，在投訴解決之前，借款人不得授予合同。示范法也規(guī)定，供應(yīng)商在停頓期內(nèi)向采購(gòu)實(shí)體提出重新審議申請(qǐng)，或者向獨(dú)立機(jī)構(gòu)提出復(fù)議申請(qǐng)的，采購(gòu)實(shí)體不得采取任何步驟，使采購(gòu)程序中的合同生效。同時(shí)，示范法還就采購(gòu)實(shí)體收到重新審議申請(qǐng)，或者獨(dú)立機(jī)構(gòu)收到復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)酌情暫停采購(gòu)程序作出了規(guī)定。
可見(jiàn)，相對(duì)于質(zhì)疑時(shí)效期間，停頓期能夠更好地為未中標(biāo)供應(yīng)商保留商業(yè)機(jī)會(huì)，避免他們“贏了官司卻丟了項(xiàng)目”，從而使他們有機(jī)會(huì)獲得實(shí)質(zhì)性救濟(jì)，更符合政府采購(gòu)法為保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益而建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的立法初衷。
三、引入停頓期制度有利有弊
我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》關(guān)于中標(biāo)候選人公示的相關(guān)規(guī)定，從性質(zhì)上看類似于停頓期，但3天的公示期遠(yuǎn)少于國(guó)際通行規(guī)則。我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)法和《征求意見(jiàn)稿》有關(guān)供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴等權(quán)利救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)，基本上是參照GPA的救濟(jì)程序，沒(méi)有停頓期的規(guī)定。對(duì)于中標(biāo)結(jié)果，未中標(biāo)供應(yīng)商可以在中標(biāo)結(jié)果公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)，向采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑；質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴。由于沒(méi)有法定的停頓期，并且法律要求在公告中標(biāo)結(jié)果的同時(shí)發(fā)出中標(biāo)通知書，中標(biāo)通知書發(fā)出后，采購(gòu)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)供應(yīng)商放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。因此，采購(gòu)人在中標(biāo)通知書發(fā)出后就與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂合同，完全合法合規(guī)。盡管法律法規(guī)作出了因質(zhì)疑、投訴暫停采購(gòu)程序的規(guī)定（《政府采購(gòu)法》第57條規(guī)定，“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門在處理投訴事項(xiàng)期間，可以視具體情況書面通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)活動(dòng)，但暫停時(shí)間最長(zhǎng)不得超過(guò)三十日?！薄墩少?gòu)法實(shí)施條例》第54條規(guī)定，“詢問(wèn)或者質(zhì)疑事項(xiàng)可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)暫停簽訂合同，已經(jīng)簽訂合同的，應(yīng)當(dāng)中止履行合同?！保⑶乙?guī)定，政府采購(gòu)當(dāng)事人因違反政府采購(gòu)法律法規(guī)行為給他人造成損失的，并應(yīng)依照有關(guān)民事法律規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任。但從實(shí)踐來(lái)看，采購(gòu)人和中標(biāo)供應(yīng)商在預(yù)感到可能發(fā)生質(zhì)疑、投訴的風(fēng)險(xiǎn)，甚至已經(jīng)發(fā)生質(zhì)疑、投訴的情況下，反而還搶著簽定合同并履約，將“生米煮成熟飯”的現(xiàn)象屢有發(fā)生，而未中標(biāo)的供應(yīng)商“死磕到底”，要求采購(gòu)人賠償損失的案例則鮮有所聞。筆者思考，原因主要在于兩方面：一是“承擔(dān)民事責(zé)任”這一法律后果，對(duì)于采購(gòu)人來(lái)說(shuō)，并非“不可承受之重”。根據(jù)我國(guó)《民法典》等民事法律，采購(gòu)招標(biāo)屬于合同訂立過(guò)程，單純從民事法律的角度，采購(gòu)人因違反政府采購(gòu)法律法規(guī)行為，對(duì)未中標(biāo)供應(yīng)商所需承擔(dān)的民事責(zé)任屬于締約過(guò)失責(zé)任范疇，其責(zé)任形式是賠償損失。我國(guó)《民法典》沒(méi)有對(duì)締約過(guò)失責(zé)任的損害賠償范圍作出明確的規(guī)定，司法實(shí)踐中，賠償?shù)姆秶话阆抻诮o對(duì)方造成的實(shí)際損失，如投標(biāo)費(fèi)用、投訴及民事訴訟費(fèi)用等，不包括未中標(biāo)供應(yīng)商假如獲得合同所能得到的預(yù)期合同收益。關(guān)于對(duì)未中標(biāo)供應(yīng)商損失賠償?shù)姆秶?，示范法和GPA都有明確規(guī)定，都是僅限于準(zhǔn)備投標(biāo)的費(fèi)用和依法申請(qǐng)救濟(jì)的費(fèi)用。示范法的規(guī)定是：“要求賠付提出申請(qǐng)的供應(yīng)商或承包商由于采購(gòu)實(shí)體在采購(gòu)程序中采取不符合本法規(guī)定的行動(dòng)、作出不符合本法規(guī)定的決定、或者實(shí)施不符合本法規(guī)定的程序而支付的任何合理費(fèi)用，并且賠付所遭受的任何損失或損害，賠付額限于提交書（即投標(biāo)書、報(bào)價(jià)書等）編寫費(fèi)、相關(guān)（復(fù)議）申請(qǐng)費(fèi)或者這兩項(xiàng)費(fèi)用之和。”GPA的規(guī)定是：“如審查機(jī)構(gòu)已確定（采購(gòu)實(shí)體）存在第1款中所指的違反或未遵守（本協(xié)定）情形，則為糾正措施或?qū)λ軗p失或損害的賠償，可限于準(zhǔn)備投標(biāo)的費(fèi)用或與質(zhì)疑有關(guān)的費(fèi)用，或兩者都包括?！币陨侠ㄌ?hào)內(nèi)容是筆者所做的備注。二是一些“短平快”的采購(gòu)項(xiàng)目，往往還沒(méi)等到進(jìn)入投訴程序，合同都已經(jīng)履行了。供應(yīng)商覺(jué)得繼續(xù)維權(quán)的話意義不大，即使最終勝訴，獲得合同的機(jī)會(huì)也已經(jīng)喪失，能得到的賠償額又有限，所以往往選擇“息事寧人”。
因此，設(shè)立停頓期的好處顯而易見(jiàn)：既能更有效地保護(hù)未中標(biāo)供應(yīng)商的合法權(quán)益，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，又能減少采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)賠償損失的法律風(fēng)險(xiǎn)，而且符合國(guó)際潮流，有利于彰顯我國(guó)高水平開放的國(guó)際形象。
不過(guò)，設(shè)立停頓期的不利之處同樣不容忽視：采購(gòu)周期長(zhǎng)一直是政府采購(gòu)被廣為詬病的一個(gè)痛點(diǎn)，如果引入停頓期制度，將進(jìn)一步凸顯這一矛盾。由于在停頓期內(nèi)不得簽訂合同，意味著除單一來(lái)源、緊急采購(gòu)、限額下采購(gòu)和沒(méi)有第二階段競(jìng)爭(zhēng)的框架協(xié)議采購(gòu)合同外，幾乎所有政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)周期都要平白增加10天（如果與GPA接軌，停頓期至少為10天，即使與現(xiàn)行質(zhì)疑時(shí)效期間保持一致，也是7個(gè)工作日，接近10天）。而且一旦供應(yīng)商對(duì)中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑，質(zhì)疑事項(xiàng)可能影響中標(biāo)結(jié)果的，就必須暫停采購(gòu)活動(dòng)，不得簽訂和履行合同。根據(jù)目前政府采購(gòu)實(shí)踐來(lái)看，政府采購(gòu)?fù)该鞫雀撸?yīng)商維權(quán)幾乎沒(méi)有門檻和成本，質(zhì)疑、投訴多發(fā)易發(fā)。引入停頓期制度后，質(zhì)疑、投訴對(duì)采購(gòu)周期的影響將進(jìn)一步加大。
綜上，從一個(gè)法律學(xué)習(xí)者的理智來(lái)說(shuō)，筆者傾向于引入停頓期制度；但從一個(gè)政府采購(gòu)實(shí)務(wù)工作者的情感來(lái)說(shuō)，筆者充分理解廣大采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)效率的渴求，更深知政府采購(gòu)所背負(fù)的“慢貴差”的巨大壓力。這個(gè)問(wèn)題究竟如何取舍，筆者感到自己的思考還不夠成熟，所以只是拋磚引玉，提請(qǐng)各位“大咖”關(guān)注和研究。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息網(wǎng) 徐舟
