【案例看臺(tái)】
質(zhì)疑投訴中的“邊界感”
——一起采購文件投訴案引發(fā)的思考
A公司對(duì)B醫(yī)院醫(yī)療器械采購項(xiàng)目采購文件提出質(zhì)疑，后采購代理機(jī)構(gòu)D公司針對(duì)質(zhì)疑內(nèi)容發(fā)布更正公告，對(duì)采購文件相應(yīng)部分條款作出修改。投訴人A公司后續(xù)未參與投標(biāo)，但在中標(biāo)結(jié)果公告發(fā)布后對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿，向E省財(cái)政廳提出投訴。根據(jù)E省財(cái)政廳的不完全統(tǒng)計(jì)，近段時(shí)間來，A公司及其關(guān)聯(lián)公司以類似方式對(duì)省內(nèi)醫(yī)療器械設(shè)備采購項(xiàng)目采購文件多次提出質(zhì)疑和投訴。此類投訴是否合理？僅獲取采購文件未實(shí)際參與投標(biāo)的供應(yīng)商能否質(zhì)疑投訴？未實(shí)際參與投標(biāo)的供應(yīng)商針對(duì)采購文件提出投訴的邊界在哪里？
未實(shí)際參與投標(biāo)的供應(yīng)商是否可以提出質(zhì)疑
政府采購法第五十二條規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑?！睆谋緱l規(guī)定可知，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件使自己的權(quán)益受到損害，即可以向采購人提出質(zhì)疑。
關(guān)于供應(yīng)商的理解?？梢韵虿少徣颂岢鲑|(zhì)疑的主體是供應(yīng)商，政府采購法第二十一條對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行了定義：“供應(yīng)商是指向采購人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人?！?另外，政府采購法第二十二條規(guī)定了供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備的條件。準(zhǔn)確理解供應(yīng)商概念的前提是如何理解“向采購人提供貨物、工程或者服務(wù)”，業(yè)界對(duì)此有不同的看法。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，法人、其他組織或者自然人有提供貨物、工程或者服務(wù)的意愿即可；有的觀點(diǎn)認(rèn)為，法人、其他組織或者自然人需要實(shí)際具備提供貨物、工程或者服務(wù)的行為能力才行，即需滿足政府采購法第二十二條第（三）項(xiàng)所指的“具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力”。筆者傾向于第二種觀點(diǎn)，財(cái)政部第三批政府采購行政裁決指導(dǎo)性案例29號(hào)也說明了這一點(diǎn)。
關(guān)于“參與所質(zhì)疑采購項(xiàng)目采購活動(dòng)”供應(yīng)商的質(zhì)疑。在認(rèn)定提出質(zhì)疑的適格供應(yīng)商時(shí)，《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡稱94號(hào)令）第十一條作出了更明確的規(guī)定，并提出了潛在供應(yīng)商的概念，即提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購活動(dòng)的供應(yīng)商，潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。供應(yīng)商從獲取采購文件到提交投標(biāo)文件、參加現(xiàn)場開標(biāo)、與采購人簽訂采購合同等的整個(gè)過程都應(yīng)屬于“參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購活動(dòng)”，此處的“參與”應(yīng)理解為參與部分或全部采購活動(dòng)，并非一定要全程參與整個(gè)采購過程?！皡⑴c所質(zhì)疑項(xiàng)目采購活動(dòng)的供應(yīng)商”提出的質(zhì)疑范圍應(yīng)當(dāng)包括采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果。
關(guān)于已依法獲取其可質(zhì)疑采購文件的潛在供應(yīng)商的質(zhì)疑。一般來說，只有具備“提供貨物、工程或者服務(wù)”能力并且實(shí)際想要參與采購活動(dòng)的供應(yīng)商才會(huì)去獲取采購文件，這樣的供應(yīng)商屬于比較典型的潛在供應(yīng)商。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)電子化采購的項(xiàng)目，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向供應(yīng)商免費(fèi)提供電子采購文件。在免費(fèi)獲取采購文件的政策下，政府采購實(shí)踐中出現(xiàn)了不少類似本案的現(xiàn)象，供應(yīng)商下載采購文件后并無實(shí)際參與投標(biāo)的意向，卻專門針對(duì)采購文件提出質(zhì)疑投訴。在此種情況下，依法獲取采購文件的門檻變得很低，如果所有獲得電子采購文件的供應(yīng)商都認(rèn)為自己具有提出質(zhì)疑的資格，那么，對(duì)政府采購監(jiān)管工作將帶來較大的沖擊與挑戰(zhàn)。
筆者認(rèn)為，能提出質(zhì)疑的潛在供應(yīng)商，除了依法獲取采購文件外，還應(yīng)結(jié)合該供應(yīng)商是否具備“提供貨物、工程或者服務(wù)”的能力來綜合考量，其可質(zhì)疑的范圍僅限采購文件。以本案為例，A公司依法獲取采購文件后對(duì)B醫(yī)院醫(yī)療器械采購項(xiàng)目采購文件提出質(zhì)疑，A公司未實(shí)際參與投標(biāo)，如果不具備采購項(xiàng)目對(duì)應(yīng)類別的醫(yī)療器械經(jīng)營許可，那就不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為本項(xiàng)目的潛在供應(yīng)商，其質(zhì)疑主體資格就存疑了。經(jīng)E省財(cái)政廳審查，A公司確實(shí)具備一類、二類醫(yī)療器械的銷售資質(zhì)，具備為該采購項(xiàng)目提供貨物、工程或者服務(wù)的能力，符合潛在供應(yīng)商依法獲取采購文件后可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑的規(guī)定。
未實(shí)際參與投標(biāo)的供應(yīng)商提出質(zhì)疑的邊界
在本案中，A公司對(duì)采購文件提出質(zhì)疑后，采購代理機(jī)構(gòu)D公司針對(duì)質(zhì)疑內(nèi)容對(duì)采購文件相應(yīng)條款進(jìn)行修改，但A公司以對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿為由，向E省財(cái)政廳提出投訴。
是否應(yīng)支持經(jīng)質(zhì)疑且已被修改的內(nèi)容而提出的投訴？A公司對(duì)采購文件中關(guān)于技術(shù)商務(wù)條件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容提出質(zhì)疑，采購代理機(jī)構(gòu)收到質(zhì)疑后已對(duì)所涉條款及時(shí)進(jìn)行了修改，發(fā)布了更正公告并在質(zhì)疑答復(fù)中明確告知了A公司，而A公司仍以修改前的條款作為事實(shí)依據(jù)提出投訴事項(xiàng)，對(duì)此，E省財(cái)政廳明確表示不予支持。
該如何認(rèn)定經(jīng)質(zhì)疑且修改后的新內(nèi)容而提出的投訴？A公司對(duì)采購文件中有關(guān)安裝、調(diào)試、驗(yàn)收方法或方案以及優(yōu)惠條件的內(nèi)容提出質(zhì)疑，認(rèn)為相關(guān)內(nèi)容沒有明確具體標(biāo)準(zhǔn)，采購需求具有傾向性，采購代理機(jī)構(gòu)收到質(zhì)疑后對(duì)所涉條款進(jìn)行了相應(yīng)修改，發(fā)布了更正公告并在質(zhì)疑答復(fù)中回復(fù)A公司“評(píng)審內(nèi)容將作修改”，A公司對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)修改后的內(nèi)容仍不滿意，提出投訴。在處理這一投訴事項(xiàng)時(shí)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，是否可以將A公司該項(xiàng)投訴歸為“未經(jīng)質(zhì)疑不得投訴”的范疇從而不予處理。這種觀點(diǎn)基于采購代理機(jī)構(gòu)在對(duì)A公司所質(zhì)疑內(nèi)容進(jìn)行修改后，A公司并未明確對(duì)修改后的內(nèi)容提出質(zhì)疑，采購代理機(jī)構(gòu)也就未曾收到并處理針對(duì)修改后內(nèi)容所提出的質(zhì)疑，政府采購?fù)对V處理要判定的是質(zhì)疑答復(fù)行為的合法性，如果質(zhì)疑不存在，也就無從討論質(zhì)疑答復(fù)合法性的判定問題，所以在投訴處理階段對(duì)該內(nèi)容以“未經(jīng)質(zhì)疑不得投訴”認(rèn)定并在投訴中不予處理。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，A公司對(duì)修改后內(nèi)容的投訴是第一次質(zhì)疑的延伸，故不應(yīng)受到未經(jīng)質(zhì)疑不得投訴規(guī)定的限制。這種觀點(diǎn)主要基于政府采購法第五十五條的規(guī)定，質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門投訴。94號(hào)令第二十條規(guī)定：“供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍，但基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項(xiàng)除外?！?質(zhì)疑供應(yīng)商可以對(duì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)提出投訴，也可以對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意提出投訴，本案中A公司對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)采購文件修改內(nèi)容不滿意，也就是對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意，雖然修改后的內(nèi)容未經(jīng)質(zhì)疑，但是可以理解為基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴。
在本案辦理過程中，E省財(cái)政廳從兼顧政府采購效率與公平的角度考量采納了第二種觀點(diǎn)，經(jīng)調(diào)查認(rèn)定相關(guān)評(píng)審條款中評(píng)審因素細(xì)化和量化程度以及分值的設(shè)置能夠避免或者限制評(píng)標(biāo)委員會(huì)的自由裁量權(quán)，且未發(fā)現(xiàn)評(píng)標(biāo)委員會(huì)在上述條款評(píng)審中存在不公正情況，故對(duì)A公司相關(guān)主張不予支持。
（作者：李斐 單位：浙江省財(cái)政廳政策法規(guī)處）
來源：中國政府采購報(bào)
