編者按：《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》《“十四五”應(yīng)急物資保障規(guī)劃》等文件的相繼發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)工作正在不斷加快，而應(yīng)急采購(gòu)作為國(guó)家應(yīng)急管理體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，受到多方關(guān)注。為此，中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)理論版特開(kāi)設(shè)專欄，邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)人士對(duì)此進(jìn)行探討，以饗讀者。
探索構(gòu)建政府應(yīng)急采購(gòu)制度
■ 楊彬權(quán) 黃世偉
應(yīng)急采購(gòu)在新冠疫情期間一直是政采圈熱議的焦點(diǎn)。如何避免政府應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)的低效與無(wú)序？在政府應(yīng)急采購(gòu)制度的微觀構(gòu)建中應(yīng)關(guān)注哪些核心內(nèi)容？這些問(wèn)題亟須我們?nèi)ヌ剿鳌⒔獯?。本文試圖分析當(dāng)前我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)制度存在的不足之處，探索政府應(yīng)急采購(gòu)制度應(yīng)該具備的重要內(nèi)容，以期為我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)制度的建立健全添磚加瓦。
當(dāng)前政府應(yīng)急采購(gòu)制度存在的不足之處
一是缺少具體的采購(gòu)方式與程序指引。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）將因不可抗力事件或涉及搶險(xiǎn)救災(zāi)而實(shí)施的政府應(yīng)急采購(gòu)排除于政府采購(gòu)方式和程序的適用范圍之外。加上《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）對(duì)應(yīng)急物資的保障主要集中于日常儲(chǔ)備，而非突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急物資的采購(gòu)活動(dòng)。為緩解疫情防控的實(shí)際需求，財(cái)政部曾印發(fā)《關(guān)于疫情防控采購(gòu)便利化的通知》，建立了應(yīng)急采購(gòu)的“綠色通道”，但該文件并未規(guī)定應(yīng)急采購(gòu)的具體采購(gòu)方式與程序，導(dǎo)致在實(shí)踐中還存在著令一線采購(gòu)人員無(wú)所適從的問(wèn)題。
二是政府應(yīng)急采購(gòu)的啟動(dòng)與終止條件模糊。政府應(yīng)急采購(gòu)的啟動(dòng)與終止條件，即應(yīng)急采購(gòu)與常規(guī)采購(gòu)之間的轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，關(guān)乎公民權(quán)利的保障，以及防止公權(quán)力的濫用，因此顯得格外重要。筆者對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)目前啟動(dòng)（或終止）政府應(yīng)急采購(gòu)的形式標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，且啟動(dòng)（或終止）政府應(yīng)急采購(gòu)的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)通常規(guī)定為突發(fā)事件的發(fā)生（或結(jié)束），由此陷入了標(biāo)準(zhǔn)僵化的困局，無(wú)法適應(yīng)動(dòng)態(tài)的社會(huì)實(shí)際。
三是現(xiàn)行政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的排斥。政府應(yīng)急采購(gòu)與常規(guī)政府采購(gòu)最大的區(qū)別，在于采購(gòu)方式與程序的簡(jiǎn)化。再進(jìn)一步講，兩者對(duì)靈活性的追求程度不同，由此引發(fā)了效率與公平的價(jià)值矛盾，此時(shí)便需要設(shè)置政府應(yīng)急采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制來(lái)平衡效率與公平。但遺憾的是，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第八十五條規(guī)定，政府應(yīng)急采購(gòu)不適用該法。從文義解釋的角度來(lái)看，這意味著政府應(yīng)急采購(gòu)的供應(yīng)商無(wú)法就采購(gòu)活動(dòng)向采購(gòu)人提出質(zhì)疑，或向政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門提出投訴。換言之，政府應(yīng)急采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制被排除在政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制適用范圍之外。
政府應(yīng)急采購(gòu)制度應(yīng)具備的重要內(nèi)容
筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，必須在短時(shí)間內(nèi)有效地實(shí)施相對(duì)穩(wěn)定的策略和方法，而不能放任采購(gòu)主體各行其是。因此，有必要通過(guò)預(yù)先構(gòu)建應(yīng)急采購(gòu)行為體系，為即將到來(lái)或已經(jīng)到來(lái)的突發(fā)事件提供行為指引，依靠法的權(quán)威性以及其背后的國(guó)家權(quán)力，確保采購(gòu)主體按照這些策略和方法行事。換言之，應(yīng)總結(jié)以往處置突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)、制度，并結(jié)合一系列創(chuàng)新性應(yīng)急規(guī)范，對(duì)其加以完善，構(gòu)建理性與經(jīng)驗(yàn)并融、機(jī)制與體制并行的應(yīng)急采購(gòu)制度體系，最大限度地緩解突發(fā)事件的不確定性與法律規(guī)范的確定性之間存在的矛盾。筆者建議，在政府應(yīng)急采購(gòu)制度的微觀構(gòu)建中應(yīng)關(guān)注以下三方面內(nèi)容。
——政府應(yīng)急采購(gòu)的方式。
雖然政府應(yīng)急采購(gòu)要以效率為主要價(jià)值目標(biāo)，但仍應(yīng)遵循公平競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)透明的政府采購(gòu)原則。政府應(yīng)急采購(gòu)方式應(yīng)沿用《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式，以公開(kāi)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式為主，審慎使用非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式。
一是縮短公開(kāi)招標(biāo)的期限。在應(yīng)急需求下，建議借鑒《歐盟委員會(huì)關(guān)于與COVID—19疫情相關(guān)的緊急情況下使用公共采購(gòu)框架的指南》，以縮短招標(biāo)時(shí)限，提升供給效率。結(jié)合我國(guó)《政府采購(gòu)法》的現(xiàn)有規(guī)定，可以在緊急情況下，將公開(kāi)招標(biāo)的期限由不得少于20日改為不得少于10日。
二是有條件地適用非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式。只有在競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式無(wú)法符合實(shí)際應(yīng)急需求時(shí)，即在采用縮短時(shí)限的方式依然無(wú)法滿足實(shí)際應(yīng)急需求的情況下，再考慮采用非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式。換言之，若選擇非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，須滿足不可抗力事件的要求。
三是鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新應(yīng)急采購(gòu)方式。各地基于屬地管理原則，承擔(dān)應(yīng)對(duì)處置本地區(qū)突發(fā)事件的重要職責(zé)。因此，中央財(cái)政部門可以授權(quán)地方政府及財(cái)政部門在其授權(quán)范圍內(nèi)，堅(jiān)持效率原則和合理價(jià)格原則，因地制宜地創(chuàng)新采購(gòu)方式。
——政府應(yīng)急采購(gòu)的啟動(dòng)、終止要件。
政府應(yīng)急采購(gòu)的啟動(dòng)與終止要件需得到進(jìn)一步明確，包括主體要件、實(shí)質(zhì)要件及形式要件。
關(guān)于主體要件。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范、實(shí)踐操作以及理論研究，由財(cái)政部門依照法定職權(quán)啟動(dòng)應(yīng)急采購(gòu)。在主體要件的認(rèn)定上，還需結(jié)合應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件所遵循的屬地管理、分級(jí)管理原則以及我國(guó)財(cái)政預(yù)算分級(jí)管理制度。因此，筆者建議，可以將啟動(dòng)或終止應(yīng)急采購(gòu)的職權(quán)根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍分散授權(quán)地方財(cái)政部門。當(dāng)面對(duì)重大級(jí)別的非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)，再由中央財(cái)政部門依照法定職權(quán)啟動(dòng)或終止政府應(yīng)急采購(gòu)。
關(guān)于實(shí)質(zhì)要件。因?yàn)橥话l(fā)事件有等級(jí)之分，較輕等級(jí)的突發(fā)事件沒(méi)有開(kāi)展應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)的必要，所以突發(fā)事件的出現(xiàn)不必然地引發(fā)應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)。換言之，是否啟動(dòng)政府應(yīng)急采購(gòu)，需要結(jié)合突發(fā)事件的實(shí)際影響來(lái)綜合判斷。結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的分級(jí)管理原則，可以將啟動(dòng)應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)的實(shí)質(zhì)要件量化體現(xiàn)在重大級(jí)別以上的突發(fā)事件的分類管理上。
關(guān)于形式要件。我國(guó)應(yīng)急管理的實(shí)踐操作對(duì)啟動(dòng)應(yīng)急采購(gòu)的形式要件是統(tǒng)一的，均由財(cái)政部門在突發(fā)事件發(fā)生后下發(fā)授權(quán)文件，允許各采購(gòu)主體開(kāi)展應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)。為保證政府應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)運(yùn)行的整體性、連續(xù)性，建議以財(cái)政部門印發(fā)的關(guān)于終止應(yīng)急采購(gòu)授權(quán)的文件作為結(jié)束政府應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)的標(biāo)志。
需要注意的是，不應(yīng)將應(yīng)急采購(gòu)權(quán)一刀切地全部收回，可以考慮將開(kāi)展應(yīng)急采購(gòu)的權(quán)力轉(zhuǎn)由省級(jí)財(cái)政部門，且在必要時(shí)，由市縣級(jí)財(cái)政部門向省級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)啟動(dòng)應(yīng)急采購(gòu)，最后根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展情況來(lái)判斷是否停止授權(quán)。
——政府應(yīng)急采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的要點(diǎn)。
筆者認(rèn)為，圍繞政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴機(jī)制，在構(gòu)建政府應(yīng)急采購(gòu)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制時(shí)應(yīng)注重以下要點(diǎn)：一是適當(dāng)擴(kuò)大救濟(jì)主體范圍。在政府應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)中，由于行政權(quán)力的相對(duì)集中，合法權(quán)益最易受到損害的是潛在供應(yīng)商而非投標(biāo)供應(yīng)商，因而在政府應(yīng)急采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建思路中，需要重視潛在供應(yīng)商這類群體，將其納入救濟(jì)主體的范圍之中。
二是審慎適用暫停采購(gòu)制度。不同于常規(guī)政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)帶有明顯的公共利益目的，因此，在政府應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)中，要以處置應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、保障公民生命健康安全等公共利益為重要判斷標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于財(cái)政使用效益等公共利益以及私人利益，應(yīng)當(dāng)在事前或事后階段予以保障，而不能通過(guò)事中的暫停采購(gòu)活動(dòng)來(lái)保護(hù)相關(guān)利益，除非采購(gòu)方式或程序嚴(yán)重違法。
三是明確應(yīng)急采購(gòu)協(xié)議的法律性質(zhì)。筆者將最高人民法院在《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中對(duì)行政協(xié)議的具體概念與財(cái)政部在《對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第10154號(hào)建議的答復(fù)》中關(guān)于政府應(yīng)急采購(gòu)的概念加以比較，發(fā)現(xiàn)政府應(yīng)急采購(gòu)協(xié)議在目的、主體、意思和內(nèi)容等方面與行政協(xié)議的內(nèi)涵相一致，屬于行政協(xié)議的范疇。換言之，政府應(yīng)急采購(gòu)協(xié)議可以適用法定的行政協(xié)議救濟(jì)渠道。
（作者單位均為西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
