■ 曹葆華
案例回放
2022年12月，審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)某系統(tǒng)CD采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，抄告CD采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門一批違規(guī)案例，要求監(jiān)管部門根據(jù)“巡視巡察、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督和司法部門查實(shí)辦結(jié)移交的涉案違法供應(yīng)商、評(píng)審專家，屬于采購(gòu)領(lǐng)域問(wèn)題的，按照本系統(tǒng)采購(gòu)管理有關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)處理”之規(guī)定，對(duì)違規(guī)供應(yīng)商進(jìn)行處罰。
CD采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門根據(jù)審計(jì)抄報(bào)，依據(jù)2022年8月上級(jí)頒布的有關(guān)供應(yīng)商管理法規(guī)，對(duì)違規(guī)供應(yīng)商進(jìn)行了處罰。由于抄告違規(guī)項(xiàng)目較多，在處理違規(guī)供應(yīng)商時(shí)，為體現(xiàn)法規(guī)的嚴(yán)肅性和公平公正性，監(jiān)管部門按照預(yù)算金額對(duì)供應(yīng)商違規(guī)行為進(jìn)行了分類處理，即若同是虛假投標(biāo)類，對(duì)預(yù)算金額小于1000萬(wàn)元的，給予書面警告處分處罰，對(duì)預(yù)算金額大于1000萬(wàn)元小于2000萬(wàn)元的，給予禁止1年參加該系統(tǒng)采購(gòu)活動(dòng)處罰，對(duì)預(yù)算金額大于2000萬(wàn)元小于3000萬(wàn)元的，給予禁止2年參加該系統(tǒng)采購(gòu)活動(dòng)處罰。
A供應(yīng)商在收到《供應(yīng)商知情告知書》后，對(duì)處罰決定不服，經(jīng)向上述監(jiān)管部門申辯無(wú)果后，向CD采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門的上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議，理由是處罰適用依據(jù)錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)用供應(yīng)商違反當(dāng)時(shí)的法規(guī)對(duì)其進(jìn)行處理，不應(yīng)當(dāng)用新法規(guī)處罰老問(wèn)題，亦不能用無(wú)公開(kāi)來(lái)源的“土政策”區(qū)分處罰。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)來(lái)該項(xiàng)目有關(guān)資料。涉及A供應(yīng)商的是一預(yù)算2800萬(wàn)元的醫(yī)療設(shè)備公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目，該項(xiàng)目于2021年2月招標(biāo)后，采購(gòu)單位遲遲未與A預(yù)中標(biāo)供應(yīng)商簽訂合同。審計(jì)機(jī)關(guān)在檢查后發(fā)現(xiàn)，在沒(méi)有足夠佐證材料的情況下，該供應(yīng)商“▲”指標(biāo)響應(yīng)作了“正偏離”響應(yīng)，認(rèn)定該供應(yīng)商為夸大產(chǎn)品性能，虛假響應(yīng)，要求采購(gòu)監(jiān)管部門處罰A供應(yīng)商。
招標(biāo)文件要求：本項(xiàng)目“★”指標(biāo)、“▲”指標(biāo)和存在“正偏離”的一般技術(shù)指標(biāo)，投標(biāo)人須提供與投標(biāo)貨物品牌、規(guī)格型號(hào)相一致的技術(shù)支持資料?！啊铩碧?hào)技術(shù)指標(biāo)響應(yīng)無(wú)依據(jù)來(lái)源或依據(jù)來(lái)源不明確的，視為不滿足，按無(wú)效投標(biāo)處理；“▲”指標(biāo)響應(yīng)無(wú)依據(jù)來(lái)源或依據(jù)來(lái)源不明確的，按負(fù)偏離認(rèn)定；“正偏離”一般參數(shù)指標(biāo)響應(yīng)無(wú)依據(jù)來(lái)源或依據(jù)來(lái)源不明確的，不予認(rèn)可為“正偏離”。相關(guān)技術(shù)支持資料按如下要求提供：提供國(guó)家認(rèn)證的第三方機(jī)構(gòu)出具的投標(biāo)貨物檢驗(yàn)（檢測(cè)）報(bào)告全文復(fù)印件，或制造商公開(kāi)發(fā)布的隨產(chǎn)品出售一并提供的產(chǎn)品規(guī)格表、產(chǎn)品說(shuō)明書，或制造商官方網(wǎng)站發(fā)布的投標(biāo)貨物參數(shù)或投標(biāo)貨物操作功能官網(wǎng)網(wǎng)頁(yè)截圖。超出前述范圍的技術(shù)支持資料無(wú)效。
預(yù)中標(biāo)A供應(yīng)商技術(shù)參數(shù)在沒(méi)有足夠佐證材料的情況下，對(duì)部分參數(shù)偏離情況作出了正偏離響應(yīng)。CD采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門結(jié)合項(xiàng)目預(yù)中標(biāo)金額和審計(jì)作出的“夸大產(chǎn)品性能”判定，根據(jù)2022年8月上級(jí)頒布的供應(yīng)商管理法規(guī)“供應(yīng)商有下列情形之一的，給予1至3年內(nèi)禁止參加本系統(tǒng)采購(gòu)活動(dòng)的處罰：（一）夸大企業(yè)業(yè)績(jī)和產(chǎn)品性能的……”對(duì)供應(yīng)商作出了“禁止2年參加該系統(tǒng)采購(gòu)活動(dòng)”的處罰。而在此之前，有關(guān)處罰供應(yīng)商法規(guī)條款為“供應(yīng)商有下列情形之一的，給予書面警告：（一）夸大企業(yè)業(yè)績(jī)和產(chǎn)品性能的……”
很明顯，這是一起用新法規(guī)處理舊問(wèn)題且以部門內(nèi)部政策行政處罰供應(yīng)商的案例。
問(wèn)題引出
在行政處罰時(shí)，可以用現(xiàn)在的法規(guī)和內(nèi)部政策，處理以前的老問(wèn)題嗎？
專家解讀
針對(duì)此案例，西北政法大學(xué)教授高斌認(rèn)為，監(jiān)管部門用新法規(guī)處理舊問(wèn)題的處理方式不妥。在國(guó)家治理領(lǐng)域，有一項(xiàng)古老的法治原則是法不溯及既往。該原則又被通俗地稱為“老人老辦法、新人新辦法”。其含義是指：新頒布的法律，只適用于該法生效之后發(fā)生的行為或事件，而不能溯及適用于該法生效之前發(fā)生的行為或事件，也不能改變依據(jù)舊的法律已經(jīng)產(chǎn)生的法律效果；對(duì)于該法生效之前的行為，仍然適用“老”的法律，也即該行為或事件發(fā)生時(shí)有效的法律。
上海某律師事務(wù)所律師吳一凱認(rèn)為，監(jiān)管部門用新法規(guī)處理舊問(wèn)題，違反了法律不溯及既往原則。該原則要求法律只能適用它頒布生效以后發(fā)生的行為和事件，不能適用于它頒布生效以前所發(fā)生的行為和事件。如果用新法規(guī)處理舊問(wèn)題，是對(duì)供應(yīng)商的不公平，應(yīng)該用事件發(fā)生當(dāng)時(shí)的法規(guī)處理，也不應(yīng)該用內(nèi)部規(guī)定的“金額大小”區(qū)分處罰輕重。
陜西省高級(jí)人民法院三級(jí)高級(jí)法官涂道勇認(rèn)為，我國(guó)行政處罰法第三十七條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定?！睂?duì)于本案例，在行政處罰時(shí)，要運(yùn)用法不溯及既往原則，不能用后來(lái)更加嚴(yán)格的法規(guī)處理以前的舊問(wèn)題，應(yīng)該用當(dāng)時(shí)的法規(guī)進(jìn)行處罰，至于以金額大小區(qū)分處罰，這屬于違法執(zhí)法。任性執(zhí)法會(huì)傷及無(wú)辜。
問(wèn)題處理
行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)復(fù)盤并咨詢有關(guān)法律專家后認(rèn)為，此次處罰適用法規(guī)不夠準(zhǔn)確。根據(jù)我國(guó)處理各種法律問(wèn)題的“從舊兼從輕”原則和行政處罰法第三十七條規(guī)定，實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，該供應(yīng)商違規(guī)行為應(yīng)該用2021年2月以前有關(guān)供應(yīng)商管理規(guī)定處罰，并且要用公開(kāi)頒布的法規(guī)，而不能以內(nèi)部制定的政策處罰供應(yīng)商，即在本案中以金額大小區(qū)分處罰年限。行政復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)行政復(fù)議法第二十八條“適用依據(jù)錯(cuò)誤的”情形，確認(rèn)該具體行政行為違法，責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為之決定。
此外，由本案例筆者想到了去年出臺(tái)的《財(cái)政部關(guān)于〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉第十九條第一款“較大數(shù)額罰款”具體適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這里面也涉及舊規(guī)定、新處罰的問(wèn)題，對(duì)此，《意見(jiàn)》明確，本意見(jiàn)自2022年2月8日起施行，此前頒布的有關(guān)規(guī)定與本意見(jiàn)不一致的，按照本意見(jiàn)執(zhí)行。也就是說(shuō)，2022年2月8日以后的較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)為200萬(wàn)元。
針對(duì)采購(gòu)從業(yè)人員和供應(yīng)商不了解法規(guī)的問(wèn)題，筆者建議，從業(yè)人員多學(xué)法懂法，及時(shí)跟進(jìn)新的政策規(guī)定，以免錯(cuò)誤操作。供應(yīng)商要誠(chéng)信守法，以實(shí)力取勝，當(dāng)合法權(quán)益受到損害時(shí)，正確用法規(guī)挽回?fù)p失；采購(gòu)從業(yè)人員更要學(xué)法用法守法，依法采購(gòu)，依法監(jiān)管，不可濫用法規(guī)處置。
（作者單位：原蘭州軍區(qū)善后工作辦公室）
法規(guī)鏈接
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》
第三十七條 實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。
第四十四條 行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽(tīng)證等權(quán)利。
第四十五條 當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。
行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人陳述、申辯而給予更重的處罰。
《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》
第二十八條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見(jiàn)，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過(guò)后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：
……
（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：
1.主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的；
2.適用依據(jù)錯(cuò)誤的；
3.違反法定程序的；
4.超越或者濫用職權(quán)的；
5.具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹?/p>
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
