——世界銀行新舊營商環(huán)境評估體系規(guī)則及方法的比較與啟示
■ 本報記者 張舒慧
經(jīng)過近兩年的停擺，世界銀行新的營商環(huán)境評估體系終于塵埃落定。隨著營商就緒（Business Ready）概念書及其指導(dǎo)手冊、方法手冊的相繼公開，可能有人會有疑問：從營商環(huán)境（Doing Business）到宜商環(huán)境（Business Enabling Environment）再到營商就緒，世界銀行評估體系有何變化？對我國進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境有何啟示？
“瓶子”和“酒”變在哪兒
據(jù)世界銀行官網(wǎng)信息顯示，新的營商環(huán)境評估體系相較于原來的體系，既不是“新瓶裝舊酒”，也不是“舊瓶裝新酒”，而是“新瓶”“新酒”。這些變化主要體現(xiàn)在以下六個方面。
一是項(xiàng)目名稱不同。世界銀行營商環(huán)境評估體系原來的項(xiàng)目名稱為Doing Business，通常譯為營商環(huán)境，這一名稱從2003年發(fā)布的第一份營商環(huán)境報告開始，一直沿用到2021年。在宣布停止發(fā)布營商環(huán)境報告的半年后，世界銀行公開了新的營商環(huán)境評估體系的前期概念書，并將這一項(xiàng)目暫時命名為Business Enabling Environment，通常譯為宜商環(huán)境。直到今年5月，世界銀行才正式確定新項(xiàng)目名稱為Business Ready，通常譯為營商就緒，標(biāo)志著其對全球營商環(huán)境評估邁入新階段。
二是評估范圍不同。相較于原先的營商環(huán)境評估體系（以下簡稱DB），新的營商環(huán)境評估體系（以下簡稱B-Ready）從中小企業(yè)開展業(yè)務(wù)便利性的角度轉(zhuǎn)變?yōu)閺恼麄€私營企業(yè)行業(yè)發(fā)展的角度進(jìn)行評估。DB重點(diǎn)關(guān)注商業(yè)法規(guī)，對公共服務(wù)有一些考量，而B-Ready則是均衡關(guān)注企業(yè)的監(jiān)管框架、法規(guī)質(zhì)量及其獲得的公共服務(wù)。此外，B-Ready還新增了電子采購（Electrical Procurement）、跨境碳定價工具（Cross-border Carbon Pricing Instruments）等評估內(nèi)容?？梢哉f，評估范圍變得更加廣泛、全面。
三是指標(biāo)內(nèi)容不同。DB和B-Ready雖然在指標(biāo)數(shù)量上沒有變化，但在具體內(nèi)容上略有不同。B-Ready包括10項(xiàng)一級指標(biāo)，分別為企業(yè)準(zhǔn)入（Business Entry）、經(jīng)營場所（Business Location）、公用服務(wù)連接（Utility Connections）、勞動力（Labor）、金融服務(wù)（Financial Services）、國際貿(mào)易（International Trade）、稅收（Taxation）、爭端解決（Dispute Resolution）、市場競爭（Market Competition）和企業(yè)破產(chǎn)（Business Insolvency）。相較于DB，B-Ready將辦理建筑許可和登記財產(chǎn)兩項(xiàng)指標(biāo)合并為經(jīng)營場所指標(biāo)；將獲得電力指標(biāo)拓展為公用服務(wù)連接指標(biāo)；刪除了保護(hù)中小投資者這一指標(biāo)，增加了勞動力和市場競爭兩項(xiàng)指標(biāo)。此外，DB通常從監(jiān)管框架和辦事便利度兩項(xiàng)二級指標(biāo)來評估一級指標(biāo)，而B-Ready每項(xiàng)一級指標(biāo)都包括3項(xiàng)二級指標(biāo)，分別從監(jiān)管框架、公共服務(wù)、整體效率3個方面來衡量一級指標(biāo)。其中，市場競爭這一指標(biāo)內(nèi)容與在我國營商環(huán)境評價中的政府采購指標(biāo)內(nèi)涵接近。值得注意的是，B-Ready還新增了商業(yè)環(huán)境在性別層面的跨專題評估要求，探討在每項(xiàng)一級指標(biāo)下是否存在性別問題的覆蓋空白以及如何解決這些空白。
四是數(shù)據(jù)收集方式不同。DB主要通過專家咨詢的方式來收集數(shù)據(jù)，同時大量使用有嚴(yán)格假設(shè)的案例研究來提高數(shù)據(jù)的可比性。B-Ready則是通過專家咨詢和企業(yè)調(diào)查相結(jié)合的方式來收集執(zhí)行層面的數(shù)據(jù)，同時較少使用嚴(yán)格假設(shè)的案例場景來加強(qiáng)相關(guān)性。具體來看，專家咨詢是指從提供相關(guān)法律服務(wù)、公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)和這些機(jī)構(gòu)的專家那里收集數(shù)據(jù)。企業(yè)調(diào)查是指從實(shí)際辦理業(yè)務(wù)且具有代表性的企業(yè)中收集數(shù)據(jù)。此外，B-Ready還使用兩種佐證機(jī)制來驗(yàn)證通過專家咨詢收集的數(shù)據(jù)，包括案頭研究（即閱讀法律法規(guī)、查閱公共網(wǎng)站）和官方數(shù)據(jù)（即來自登記處、法院和其他機(jī)構(gòu)的行政統(tǒng)計數(shù)據(jù)）。
五是覆蓋范圍不同。DB主要評估了在191個經(jīng)濟(jì)體中的主要商業(yè)城市，也衡量了在11個經(jīng)濟(jì)體中的第二大商業(yè)城市。B-Ready則明確評估覆蓋面要盡可能廣泛，同時表示國家或地區(qū)的覆蓋范圍可能因指標(biāo)而異，具體取決于其所適用的法規(guī)是國家層面還是地方層面。
六是更新時間不同。DB每年發(fā)布報告，而B-Ready每年更新涉及專家咨詢的指標(biāo)，每3年更新涉及企業(yè)調(diào)查的指標(biāo)。此外，根據(jù)公開的時間表，世界銀行將在2024年、2025年、2026年分三輪開展B-Ready評估，每年將新增約60個經(jīng)濟(jì)體的數(shù)據(jù)。具體來看，第一輪評估將覆蓋包括我國香港地區(qū)、菲律賓、希臘、新西蘭在內(nèi)的55個經(jīng)濟(jì)體，并將于2023年4月至2023年10月開展專家咨詢，于2023年2月至2023年10月開展企業(yè)調(diào)查，于2024年4月發(fā)布第一份評估報告。第二輪評估將新增包括中國、美國、英國、韓國在內(nèi)的62個經(jīng)濟(jì)體，并將于2024年4月至2024年10月開展專家咨詢，于2023年10月至2024年10月開展企業(yè)調(diào)查，于2025年4月發(fā)布第二份評估報告。第三輪評估將新增包括法國、德國、日本、芬蘭在內(nèi)的63個經(jīng)濟(jì)體，并將于2025年4月至2025年10月開展專家咨詢，于2024年10月至2025年10月開展企業(yè)調(diào)查，于2026年4月發(fā)布第三份評估報告。
“酒”里涉及采購的內(nèi)容
世界銀行B-Ready中的市場競爭指標(biāo)涉及采購內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第9.1.3項(xiàng)公共合同投標(biāo)法規(guī)的質(zhì)量、第9.2.3項(xiàng)電子采購平臺的透明度和交易特征、第9.3.3項(xiàng)公共采購條例的效率。
關(guān)于第9.1.3項(xiàng)公共合同投標(biāo)法規(guī)的質(zhì)量，世界銀行認(rèn)為，健全的監(jiān)管框架對于企業(yè)參與政府作為購買者的市場至關(guān)重要。公共合同投標(biāo)法規(guī)的質(zhì)量指標(biāo)將評估公共采購監(jiān)管框架是否為企業(yè)提供了公平的評估程序和法律確定性。例如，是否有國際公認(rèn)的良好做法，是否有對外國企業(yè)施加的額外限制等。該指標(biāo)將衡量在公共采購中納入環(huán)境、可持續(xù)性和性別考慮的良好監(jiān)管做法，重點(diǎn)關(guān)注有利于進(jìn)入市場和競爭的領(lǐng)域。而良好做法主要對照的是《采購系統(tǒng)評估方法》（the Methodology for Assessing Procurement Systems，即MAPS）和《公共采購示范法》（UNCITRAL Model Law on Public Procurement）。此外，考慮到采購規(guī)則和做法可能因部門而異，該指標(biāo)將通過專家咨詢的方式收集各經(jīng)濟(jì)體的數(shù)據(jù)（即是否采用良好監(jiān)管的做法開展貨物、服務(wù)和工程招標(biāo)，而受特定安全或國家安全法規(guī)約束的商品和服務(wù)將被排除在外）。
關(guān)于第9.2.3項(xiàng)電子采購平臺的透明度和交易特征，世界銀行認(rèn)為，電子采購之所以重要，是因?yàn)樗锌赡芄?jié)省時間、提高效率、幫助新公司進(jìn)入市場，還能通過環(huán)境標(biāo)簽等功能支持公共采購的可持續(xù)性做法。研究表明，電子化采購促進(jìn)了高質(zhì)量承包商進(jìn)入公共采購市場。該指標(biāo)細(xì)分為3個子類，分別是電子采購門戶網(wǎng)站的開放訪問和互動、透明度、采購程序的數(shù)據(jù)化。具體來看，電子采購門戶網(wǎng)站的開放訪問和互動主要考慮中央電子采購門戶網(wǎng)站的可用性、以機(jī)器可讀格式公布有關(guān)合同的公開數(shù)據(jù)、以機(jī)器可讀格式公布標(biāo)書的公開數(shù)據(jù)、按性別分類的投標(biāo)和合同數(shù)據(jù)。在透明度方面，將衡量電子采購門戶網(wǎng)站是否包括招標(biāo)內(nèi)容、招標(biāo)文件、獎勵及其理由、合同及其修訂內(nèi)容、可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)標(biāo)簽等。采購程序的數(shù)字化則評估電子采購門戶網(wǎng)站是否允許注冊供應(yīng)商申請生態(tài)標(biāo)簽、以數(shù)字格式在線提交投標(biāo)保證金和履約擔(dān)保、以電子方式簽署合同、設(shè)立合同管理與實(shí)施模塊等。此外，該項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)將通過專家咨詢的方式收集，包括公共采購領(lǐng)域的私營部門專家、相關(guān)公共部門的專家、世界銀行采購經(jīng)濟(jì)專家。
關(guān)于第9.3.3項(xiàng)公共采購條例的效率，世界銀行認(rèn)為，授予合同的漫長過程可能會阻礙市場主體進(jìn)入公共采購市場，并助長其串通行為。同時，市場主體在決定是否參與公共采購市場時，可能會考慮準(zhǔn)備投標(biāo)的成本以及投標(biāo)程序的時間成本。此外，延遲付款可能會耗盡市場主體的資產(chǎn)流動性。尤其在有信貸的情況下，延遲付款最終會迫使市場主體退出公共采購市場，并對其產(chǎn)生額外的負(fù)面影響?；诖?，世界銀行將該項(xiàng)指標(biāo)又細(xì)分了5項(xiàng)子指標(biāo)，即授予公共合同的時間、收到付款和滯納金的時間、政府市場的進(jìn)入、供應(yīng)商的性別差距、在參與投標(biāo)時的行政要求中的性別差距。
“新酒”“新瓶”對我國優(yōu)化營商環(huán)境的啟示
一是重視性別問題。世界銀行提出，B-Ready將以補(bǔ)充項(xiàng)目的形式衡量女性作為潛在供應(yīng)商所涉及的法律法規(guī)，探討在每項(xiàng)一級指標(biāo)下是否存在性別問題的覆蓋空白，以及如何解決這些空白。例如，B-Ready要求考察女性所有公司在進(jìn)入公共采購市場時的平等性，還要求衡量女性所有公司獲得公共采購合同的平等性。
二是重視公共采購合同的各項(xiàng)時間節(jié)點(diǎn)。世界銀行對于公共采購合同的時間問題用了不少筆墨。例如，在第9.3.3項(xiàng)公共采購條例的效率中，世界銀行提出，對于下列情況要衡量從開標(biāo)到簽訂合同通常需要的時間，即使用開放程度的工程合同、使用受限程序的服務(wù)合同、資格預(yù)審程序、電子拍賣程序、框架協(xié)議與兩個競爭階段的程序。
三是重視“四項(xiàng)平衡”。世界銀行強(qiáng)調(diào)，要平衡好單個企業(yè)開展業(yè)務(wù)便利度與為私營部門帶來更廣泛利益之間、數(shù)據(jù)可比性與數(shù)據(jù)代表性之間、法律法規(guī)與法律法規(guī)實(shí)際執(zhí)行之間、監(jiān)管負(fù)擔(dān)與監(jiān)管質(zhì)量和公共服務(wù)之間的“天平”。
來源：中國政府采購報
