由于特殊的時代背景，我國的政府采購工程管理問題一直困擾著人們，各級政府采購監(jiān)管部門和相關(guān)管理部門以及采購人都是按照自己對法規(guī)的理解來履行職責或進行工程采購的操作。筆者認為，之所以造成這種局面，是因為《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）在政府采購工程管理中的邏輯關(guān)系辨析不清。而厘清“兩法”的關(guān)系，可以更好地促使政府采購工程落實政策功能，促進經(jīng)濟的發(fā)展。
法律對管理范圍的規(guī)定
我國《政府采購法》規(guī)定，政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。也就是說，政府采購的采購對象包括工程，政府采購的管理范圍包括一切“使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上工程的行為”。
而《招標投標法》早于《政府采購法》頒布，對于管理范圍對象采用的是概括式規(guī)定，即在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標：一是大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；二是全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；三是使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。此外，為進一步明確管理范圍，相關(guān)部門還規(guī)定了400萬元預算的數(shù)額標準。
由于上述規(guī)定以及資金來源渠道的不同，一段時間以來，對于政府采購工程的管理，負責政府采購監(jiān)督管理的各級財政部門，一般采取模糊處理或者閉口不談，與相關(guān)部門達到默契，即“你要管的我不管，你不管的我才管”。
隨著我國政府采購制度改革的不斷深化、行政管理追責機制的不斷完善和加入《政府采購協(xié)定》（GPA）談判進程的不斷加快，筆者認為，對政府采購工程的管理已容不得再模棱兩可了。
事實上，有些省市財政部門早已開始制定政府采購工程管理的相關(guān)規(guī)定。但當筆者了解后發(fā)現(xiàn)，有些規(guī)定只是為了撇清責任而制定，并沒有明確采購對象中的工程哪些屬于《政府采購法》調(diào)整的范疇、哪些不屬于《政府采購法》調(diào)整的范疇。
例如，大部分是將工程采購對象的概念進行分割，即將其界定為“依法必須進行招標的政府采購工程項目和依法不進行招標的政府采購工程項目”。僅從表述上來看，這并沒有什么問題，即兩者都屬于政府采購工程，都屬于《政府采購法》調(diào)整的范疇。但這后面又規(guī)定，“依法必須進行招標的政府采購工程項目，應當按照《招標投標法》及其實施條例，以及行業(yè)主管部門和招投標監(jiān)管部門有關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行”。
如果咬文嚼字的話，那就是說“依法必須進行招標的政府采購工程項目”不屬于《政府采購法》調(diào)整的范疇？這顯然不是立法的宗旨和規(guī)定的初衷?！墩少彿ā穼Α罢少彙苯缍ǖ檬智逦c明確。只要是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的工程的行為，都屬于《政府采購法》調(diào)整的范疇。
法律對監(jiān)督管理職責主體的規(guī)定
《政府采購法》規(guī)定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。該表述對政府采購工程監(jiān)督管理的責任主體也規(guī)定得十分清晰與明確，即各級財政部門。這是不容置疑的，哪怕目前暫時的行政分工不清晰、不明確，導致財政部門對政府采購工程管理的“缺位”，但并不代表責任主體地位發(fā)生變化。
而有關(guān)部門目前出臺的政府采購工程管理辦法規(guī)定，“依法必須進行招標的政府采購工程項目，按照工程招標投標活動監(jiān)管規(guī)定的職責分工，由相應行業(yè)主管部門實施監(jiān)督，依法查處工程招標投標活動中的違法行為。涉及相關(guān)投訴等監(jiān)管事項，依法由前述相關(guān)部門受理。各級財政部門對依法不進行招標的政府采購工程項目的政府采購活動實施監(jiān)督管理，對依法必須進行招標的政府采購工程項目的政府采購政策執(zhí)行情況實施監(jiān)督，依法處理前述相關(guān)投訴舉報等事項”。
上述規(guī)定是否意味著，哪怕是“依法必須進行招標的政府采購工程項目”出現(xiàn)了嚴重的違法違規(guī)問題（如未落實政府采購的政策功能等），政府采購監(jiān)督管理部門都不能依據(jù)《政府采購法》依法進行處理？顯然，這些規(guī)定的表述是不妥的，也是對《政府采購法》第四條錯誤的理解。同時，這種表述容易產(chǎn)生新的歧義或誤解，即依法必須進行招標的政府采購工程項目，可以不執(zhí)行《政府采購法》及其實施條例，且財政部門可以什么都不管。
筆者認為，上述規(guī)定并沒有從根本上解決政府采購工程管理屬性的原則性問題，更沒有“補位”，還存在“外行看不懂，內(nèi)行看不清”的尷尬局面。
這種“依法必須進行招標”和“依法不進行招標”的政府采購工程管理辦法及管理模式，是以招標為界限或標準。即采購項目預算金額達到了采購限額標準以上的屬于政府采購監(jiān)督管理部門的管理范圍，但采購項目預算金額超過了有關(guān)部門規(guī)定的必須招標的又不屬于政府采購監(jiān)督管理部門的管理范圍。簡單來說，這導致法定的政府采購監(jiān)督管理部門是“小了不能管，大了管不了”。
這種“管”與“不管”是以采購項目預算金額的大小以及所采用的采購方式來決定其管理屬性和歸屬。但這種管理模式肯定是與《政府采購法》及其實施條例精神相違背的，因為政府采購法律法規(guī)從沒有規(guī)定政府采購工程的管理權(quán)限是按采購預算金額大小和采購方式劃分的。也就是說，這種模式既沒有理論基礎(chǔ)，也沒有法規(guī)依據(jù)，同時還讓采購人無所適從，給了一些人鉆政策“空子”的機會。
法律對“兩法”關(guān)系的規(guī)定
《政府采購法》和《招標投標法》究竟是何種邏輯關(guān)系？是并列關(guān)系還是替代關(guān)系？或是包含關(guān)系？其實這一答案在《政府采購法》中已規(guī)定得十分明了，用兩個字概括就是適用。何謂適用，是指適合應用。法規(guī)上的適用通常指國家司法機關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序，運用法律處理案件、解決糾紛的活動。值得注意的是，僅就適用一詞而言，它有時指司法機關(guān)運用法律處理案件的活動，有時則泛指法律的實施和運用活動。
那么“兩法”怎么適用？是全部還是部分？何時適用？在適用問題上，《政府采購法》兩次直接明確表述適用的有《招標投標法》和《中華人民共和國合同法》（即現(xiàn)行的《中華人民共和國民法典》；兩次間接表述適用的有《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》。
《政府采購法》第四條規(guī)定，政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》。筆者認為，這條規(guī)定不夠嚴謹，容易產(chǎn)生歧義。何為“招標投標”？是一種管理方法還是一種采購方式？在政府采購法定的采購方式中并沒有“招標投標”采購方式，但有公開招標、邀請招標兩種采購方式。因此，在政府采購法律法規(guī)還沒有出臺政府采購工程招標采購方式的具體程序和規(guī)定或?qū)ｉT出臺政府采購工程招標采購方式管理辦法的前提下，《政府采購法》采取暫時“借用”《招標投標法》的招標采購方式的采購程序只是權(quán)宜之計?；诖?，并不能因為“借法”而將監(jiān)督管理權(quán)“借”沒有了或用《招標投標法》代替《政府采購法》。
按照制度設(shè)計的初衷以及筆者對《政府采購法》的理解，筆者認為，《政府采購法》第四條規(guī)定應改為“政府采購工程項目采用招標采購方式進行采購的，適用《招標投標法》規(guī)定的招標采購方式的采購程序”。
該表述有三層意思：一是沒有涉及監(jiān)管權(quán)限問題（該權(quán)限肯定歸財政部門）；二是告訴被管理者（采購人），目前在政府采購領(lǐng)域沒有出臺工程招標采購方式管理辦法之前，只是暫時“借用”《招標投標法》；三是明確“借法”也只是“借”《招標投標法》工程采購方式的采購程序，即整個工程采購的中間采購環(huán)節(jié)而非政府采購工程管理全過程。
同理，合同簽訂、行政復議等，都是在政府采購活動的某一個階段適用相關(guān)法律，而不是像有關(guān)管理辦法所規(guī)定的“依法必須進行招標的政府采購工程項目，應當按照《招標投標法》及其實施條例，以及行業(yè)主管部門和招投標監(jiān)管部門有關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行”。
此外，雖然“兩法”都屬于法律層面，沒有主從之分，但從“兩法”規(guī)定的內(nèi)容來看，還是有區(qū)別的?！墩少彿ā肥且粋€管理范疇的法律，規(guī)范的是整個政府采購從管理到執(zhí)行的行為。而《招標投標法》是一個程序范疇的法律，規(guī)范的是采購方式的行為。因此，對政府采購工程的管理，《政府采購法》是全方位、全過程、全周期的監(jiān)督管理。而作為一個重在采購程序的《招標投標法》，不可能對政府采購作為一種調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要手段進行全面規(guī)定，更不能代替《政府采購法》，特別是在政府采購工程預算管理、政府采購工程落實政策功能、績效評價等問題上。
筆者認為，目前人們對“兩法”關(guān)系產(chǎn)生誤解，有些政府采購工程管理規(guī)定及操作發(fā)生“越位”“缺位”的現(xiàn)象，主要是因為《政府采購法》第四條規(guī)定有所欠缺和對其理解的片面性。若想解決目前政府采購工程管理的尷尬局面，可以在政府采購法修訂中作相應調(diào)整，并出臺《政府采購工程招標采購方式管理辦法》或修訂《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》，即將其修改為《政府采購招標采購方式管理辦法》，把工程招標采購方式的采購管理、定義、程序補充進去，與《政府采購非招標采購方式管理辦法》等共同構(gòu)成完整的政府采購法規(guī)體系。
如果修訂上述法規(guī)有時間差，那么相關(guān)部門可以對政府采購工程的監(jiān)管權(quán)進行明確分工，厘清職責并強化責任追究，使管理部門可以更加理直氣壯地履行職責并承擔相應責任。
總之，只有厘清《政府采購法》與《招標投標法》的關(guān)系，加強對政府采購的工程管理，才能更充分發(fā)揮政府采購調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟發(fā)展的功能。（宋陽 雨路）
（作者單位分別為湖北省廣播電視信息網(wǎng)絡(luò)股份有限公司、中南財經(jīng)政法大學政府采購研究所）
來源：中國政府采購報
