當(dāng)前的評(píng)標(biāo)專家制度依然具有明顯的粗放式管理特征，新發(fā)展理念下，其暴露出來的缺陷日益突出。重用輕管、效率低下、制度僵化是影響評(píng)標(biāo)公正性和公信力的重要因素，脫離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的評(píng)標(biāo)活動(dòng)亟需破除弊端，與時(shí)俱進(jìn)。本文依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)管理實(shí)踐，剖析評(píng)標(biāo)專家制度現(xiàn)狀與存在的問題，展望評(píng)標(biāo)專家制度發(fā)展趨勢(shì)，給出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的評(píng)標(biāo)專家制度重構(gòu)方案思路。
一、引言
現(xiàn)有的法律規(guī)范賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)獨(dú)立自主進(jìn)行評(píng)標(biāo)的權(quán)力，不受任何單位或者個(gè)人的干預(yù)。可以說，評(píng)標(biāo)專家對(duì)中標(biāo)結(jié)果具有決定作用。一些別有用心的投標(biāo)人將評(píng)標(biāo)專家列為重點(diǎn)圍獵與公關(guān)對(duì)象，這使得評(píng)標(biāo)專家腐敗在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域腐敗中所占比例一直居高不下。如何解決招標(biāo)投標(biāo)專家評(píng)標(biāo)領(lǐng)域暴露出來的粗放式管理難題，值得探討。
二、評(píng)標(biāo)專家制度現(xiàn)狀及暴露出的問題
1.業(yè)務(wù)能力參差不齊
《評(píng)標(biāo)專家和評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾頃盒修k法》（國(guó)計(jì)委令第29號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）規(guī)定，評(píng)標(biāo)專家必須從事相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作滿八年并具有高級(jí)職稱或同等專業(yè)水平，且熟悉招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)。實(shí)踐中一些專家雖然取得了行業(yè)資格證書，但是長(zhǎng)期脫離工作實(shí)際，缺乏專業(yè)素養(yǎng)。有的專家雖然長(zhǎng)期處于同一崗位，但思想抱殘守缺，不能及時(shí)更新自己的知識(shí)與技能儲(chǔ)備，對(duì)評(píng)標(biāo)項(xiàng)目的理解仍然停留在陳舊的觀念中，甚至以行業(yè)權(quán)威自居，排斥他人意見。一些專家平時(shí)缺乏學(xué)習(xí)先進(jìn)技能的習(xí)慣，對(duì)電子化評(píng)標(biāo)系統(tǒng)不熟悉，異地評(píng)標(biāo)不會(huì)操作，不能滿足新時(shí)期評(píng)標(biāo)工作的需求。雖然評(píng)標(biāo)專家?guī)熘邪凑辗诸悩?biāo)準(zhǔn)對(duì)專家進(jìn)行了分類，但具體到某一評(píng)標(biāo)項(xiàng)目中，有些專家由于項(xiàng)目與自己的研究方向差異大，觸類旁通能力差，難以給出專業(yè)性意見。
2.權(quán)力與義務(wù)不匹配
評(píng)標(biāo)委員會(huì)，作為隨項(xiàng)目成立而產(chǎn)生，隨項(xiàng)目結(jié)束而解散的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果具有不受任何單位或者個(gè)人干預(yù)的事實(shí)上的決定權(quán)，但是一旦出了問題，評(píng)標(biāo)委員會(huì)既不是自然人，也不是法人，不用承擔(dān)任何民事或刑事責(zé)任，評(píng)標(biāo)專家的權(quán)力和義務(wù)不對(duì)等。而作為被委托人的招標(biāo)方，不僅要對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目的驗(yàn)收、質(zhì)量、安全等后期監(jiān)管負(fù)終生責(zé)任，還要承擔(dān)巨大的廉政風(fēng)險(xiǎn)和輿論壓力。例如2021年轟動(dòng)全國(guó)的河南封丘縣問題營(yíng)養(yǎng)餐事件，校方和主管單位被推上了風(fēng)口浪尖，也刺痛著全社會(huì)家長(zhǎng)的敏感神經(jīng)，但很少有人對(duì)評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)過程中是否依法依規(guī)審查供應(yīng)企業(yè)資質(zhì)、信用報(bào)告等相關(guān)信息提出質(zhì)疑。
3.任性、隨意評(píng)標(biāo)現(xiàn)象層出不窮
《暫行辦法》明確要求評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)活動(dòng)中要“認(rèn)真、公正、誠(chéng)實(shí)、廉潔”地履行職責(zé)，對(duì)有利益關(guān)系的項(xiàng)目主動(dòng)提出回避，要遵守評(píng)標(biāo)工作紀(jì)律。規(guī)定很清楚，但在實(shí)際操作中有些評(píng)標(biāo)專家的表現(xiàn)卻令人失望。一是不服從評(píng)標(biāo)場(chǎng)地的指揮調(diào)度，遲到早退、隨意走動(dòng)、不按規(guī)定上交或靜默通信設(shè)備等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至在公共場(chǎng)所大聲喧嘩，給政府公共形象抹黑；二是評(píng)標(biāo)時(shí)對(duì)待工作不夠細(xì)致耐心，不認(rèn)真閱讀招標(biāo)文件，對(duì)實(shí)質(zhì)性條款等關(guān)鍵信息大而化之，投標(biāo)文件較多時(shí)，走馬觀花，敷衍了事，使評(píng)標(biāo)工作流于形式；三是評(píng)審獨(dú)立性較差，個(gè)別專家在評(píng)標(biāo)時(shí)以權(quán)威自居，脫離評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)表誤導(dǎo)性意見，或者受其他評(píng)標(biāo)專家影響，形成非自我評(píng)審意見，整個(gè)評(píng)標(biāo)過程評(píng)審記錄上一個(gè)字也沒有或簡(jiǎn)單寫幾個(gè)字的專家也不在少數(shù)。
4.追逐自身經(jīng)濟(jì)利益，浪費(fèi)公共資源
招標(biāo)投標(biāo)的目的是為了充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，使市場(chǎng)主體在平等條件下公平競(jìng)爭(zhēng),優(yōu)勝劣汰,從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。但評(píng)標(biāo)專家一旦確認(rèn)參與評(píng)標(biāo)，就不能隨意將其替換，這就導(dǎo)致許多評(píng)標(biāo)專家都將評(píng)標(biāo)作為撈取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的重要手段。《暫行辦法》明確規(guī)定，評(píng)標(biāo)專家應(yīng)具備承擔(dān)評(píng)標(biāo)工作的身體健康條件，但不少評(píng)標(biāo)專家在收到重大項(xiàng)目評(píng)標(biāo)通知時(shí)，明知自己心有余而力不足，仍然堅(jiān)持要參與評(píng)標(biāo)，影響評(píng)標(biāo)效率。
現(xiàn)行的評(píng)標(biāo)專家報(bào)酬制度通常以整個(gè)評(píng)標(biāo)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短為主要考量因素，這導(dǎo)致許多評(píng)標(biāo)專家往往以拖長(zhǎng)評(píng)標(biāo)時(shí)間來獲取最大利益，造成招標(biāo)人評(píng)審費(fèi)用支出增加，也浪費(fèi)公共評(píng)標(biāo)資源。如一些并不復(fù)雜的評(píng)標(biāo)項(xiàng)目，有些評(píng)標(biāo)專家抓住細(xì)枝末節(jié)不放，爭(zhēng)論不休；有些評(píng)標(biāo)專家以年紀(jì)大、身體不好為由，故意放慢評(píng)標(biāo)節(jié)奏，影響整個(gè)評(píng)標(biāo)進(jìn)度；有些評(píng)標(biāo)專家在自身出現(xiàn)多次計(jì)算或統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤造成復(fù)評(píng)時(shí)，仍然索要復(fù)審費(fèi)用；面對(duì)評(píng)標(biāo)人數(shù)只有三家、評(píng)審時(shí)間較短的項(xiàng)目時(shí)，有些評(píng)標(biāo)專家就檢查投標(biāo)文件的瑕疵，發(fā)現(xiàn)瑕疵時(shí)也不對(duì)照招標(biāo)文件的無效條款判定投標(biāo)無效，致使項(xiàng)目流標(biāo)，或抓住小瑕疵不放，以“罷評(píng)”裹挾招標(biāo)人，試圖獲取更大的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。
三、專家評(píng)標(biāo)制度發(fā)展趨勢(shì)
1.遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)
遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)是公共資源交易電子化的“最后一公里”，通過遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了評(píng)標(biāo)專家資源共享，彌補(bǔ)了地區(qū)間發(fā)展不平衡、單一地區(qū)專家?guī)觳煌晟频葐栴}，也減少了人員跨區(qū)域流動(dòng)帶來的疫情防控風(fēng)險(xiǎn)。不同地點(diǎn)的評(píng)標(biāo)專家通過遠(yuǎn)程電子評(píng)標(biāo)系統(tǒng)在線交流、在線打分，評(píng)標(biāo)結(jié)果由系統(tǒng)自動(dòng)生成，評(píng)標(biāo)專家通過CA數(shù)字證書中的電子簽名共同進(jìn)行結(jié)果確認(rèn)，整個(gè)交易過程精確、高效、協(xié)同、可溯源，有利于提升招標(biāo)投標(biāo)評(píng)審活動(dòng)效率，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
2.基于廣泛共識(shí)的標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)標(biāo)規(guī)范
評(píng)標(biāo)活動(dòng)是主觀性很強(qiáng)的活動(dòng)，但依舊可以依據(jù)不同類型項(xiàng)目分門別類進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)。許多招標(biāo)項(xiàng)目完全是同一類型、同一產(chǎn)品、同一服務(wù)的重復(fù)招標(biāo)，完全可以借鑒相同或相似項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)經(jīng)驗(yàn)，制定針對(duì)同類招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，改變以往在評(píng)標(biāo)活動(dòng)中重復(fù)討論而無法形成行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的困境。
3.智能化評(píng)標(biāo)新模式
在評(píng)標(biāo)工作中，評(píng)標(biāo)專家往往需要針對(duì)同一評(píng)審點(diǎn)做重復(fù)評(píng)審，無形中增加了評(píng)標(biāo)專家的工作量。探索研發(fā)“輔助評(píng)標(biāo)”“智能評(píng)標(biāo)”系統(tǒng)，就是將這一部分重復(fù)性工作轉(zhuǎn)移給計(jì)算機(jī)，減少人為干預(yù)，提升評(píng)標(biāo)準(zhǔn)確率和公正性。系統(tǒng)通過不斷完善招標(biāo)投標(biāo)范本大數(shù)據(jù)與自我學(xué)習(xí)機(jī)制，自動(dòng)比對(duì)招標(biāo)文件要求和投標(biāo)文件響應(yīng)信息，作出智能分析與判斷，降低評(píng)標(biāo)專家客觀部分的評(píng)審強(qiáng)度，充分發(fā)揮評(píng)標(biāo)專家的“專家”屬性，使其能夠?qū)⒅饕性谙到y(tǒng)無法準(zhǔn)確識(shí)別的重點(diǎn)、疑難問題上來。未來，基于大數(shù)據(jù)與人工智能的輔助評(píng)標(biāo)與智能化評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，在減少人員參與、提升評(píng)標(biāo)公正性方面擁有廣闊的前景。
四、專家評(píng)標(biāo)制度重構(gòu)方案思路
1.實(shí)行評(píng)標(biāo)專家淘汰機(jī)制，實(shí)現(xiàn)專家?guī)靹?dòng)態(tài)管理
評(píng)標(biāo)專家?guī)焓且罁?jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要組建的人才數(shù)據(jù)庫(kù)，入選專家?guī)觳⒉灰馕吨梢砸粍谟酪?。各地在組建評(píng)標(biāo)專家?guī)鞎r(shí)，應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)不拘一格的精神，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等媒體廣泛宣傳，把社會(huì)各界優(yōu)秀人才納入其中，對(duì)照國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)的評(píng)標(biāo)專家分類標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)置細(xì)化專業(yè)，體現(xiàn)不同研究方向，滿足實(shí)際需求。在吸納新專家入庫(kù)時(shí)應(yīng)兼顧資質(zhì)能力與行業(yè)評(píng)價(jià)，對(duì)在庫(kù)專家實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，要求及時(shí)申報(bào)自身信息，及時(shí)淘汰有劣跡行為、超出年齡界限、知識(shí)更新緩慢、不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求的專家，定期對(duì)在庫(kù)專家進(jìn)行業(yè)務(wù)考察與能力評(píng)價(jià)，建立能進(jìn)可退的競(jìng)爭(zhēng)入庫(kù)機(jī)制。
2.明確評(píng)標(biāo)專家參加培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的義務(wù)
評(píng)審專家業(yè)務(wù)知識(shí)欠缺、評(píng)標(biāo)流程不規(guī)范、責(zé)任意識(shí)缺少等問題,一定程度上會(huì)影響招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的嚴(yán)肅性和公正性，更有甚者會(huì)影響政府公信力。熟悉招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)是評(píng)標(biāo)專家的基本素質(zhì)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行，原有的法律法規(guī)體系會(huì)隨之產(chǎn)生新的變化，參加業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)是評(píng)標(biāo)專家的義務(wù)，也是適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。
各地在進(jìn)行專家業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)時(shí)，應(yīng)徹底摒棄“形式主義”思維，在授課時(shí)講求真才實(shí)學(xué)，嚴(yán)格培訓(xùn)與學(xué)習(xí)期間管理制度，將參與培訓(xùn)與學(xué)習(xí)納入動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)，嚴(yán)格考試與評(píng)價(jià)制度，對(duì)無正當(dāng)理由拒不參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的專家計(jì)入“誠(chéng)信行為檔案”，在隨機(jī)抽取評(píng)標(biāo)專家時(shí)降低優(yōu)先級(jí)。
3.研究制定以實(shí)際工作量為基準(zhǔn)的評(píng)標(biāo)專家報(bào)酬發(fā)放制度
傳統(tǒng)的以持續(xù)時(shí)間為基準(zhǔn)的評(píng)標(biāo)專家報(bào)酬發(fā)放制度滋生了評(píng)標(biāo)專家追求長(zhǎng)時(shí)間且低效率的評(píng)標(biāo)風(fēng)氣，與新發(fā)展理念下高質(zhì)量發(fā)展模式背道而馳，也與政府部門“過緊日子”的執(zhí)政理念格格不入。評(píng)標(biāo)工作量的大小主要取決于市場(chǎng)參與投標(biāo)的熱情程度（反映在投標(biāo)文件的數(shù)量上）以及項(xiàng)目的技術(shù)復(fù)雜程度，在資源共享的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，相同或相似招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)工作量在大范圍內(nèi)具有規(guī)律性，探索制定以工作量為基準(zhǔn)的評(píng)標(biāo)專家報(bào)酬發(fā)放制度，在現(xiàn)實(shí)中具有可行性。在保證質(zhì)量的前提下，完成額定工作量的時(shí)間越少，在一定程度上意味著項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)效率越高，有利于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前評(píng)標(biāo)領(lǐng)域?qū)＜疫^分追求自身經(jīng)濟(jì)利益，不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的歪風(fēng)邪氣。
4.實(shí)行“評(píng)定分離”改革，倒逼企業(yè)提高履約能力與信用
格式化的招標(biāo)文本以及無法量化的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)催生了“評(píng)定分離”模式，國(guó)家發(fā)展改革委和住建部早在2019年12月就先后提出“探索推進(jìn)評(píng)定分離方法”，各地在“評(píng)定分離”改革先行先試中初顯成效，市場(chǎng)秩序持續(xù)向好。這主要得益于“評(píng)定分離”隔絕了許多前來湊數(shù)碰運(yùn)氣的競(jìng)標(biāo)單位，阻斷了圍標(biāo)串標(biāo)利益鏈，倒逼企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，提高履約能力。通過科學(xué)的定標(biāo)程序，招標(biāo)人傾向于選擇綜合實(shí)力強(qiáng)且（或）價(jià)格低廉的候選人，這與充分競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰、擇優(yōu)錄取的經(jīng)濟(jì)進(jìn)化論觀點(diǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則相符合，也較少引起爭(zhēng)議和矛盾。以廣東省江門市江海區(qū)為例，2020年開展房建市政工程招標(biāo)投標(biāo)“評(píng)定分離”改革試點(diǎn)，經(jīng)過一年多的實(shí)踐，江海區(qū)實(shí)行“評(píng)定分離”前施工項(xiàng)目投標(biāo)人平均150個(gè)，實(shí)行“評(píng)定分離”的施工項(xiàng)目投標(biāo)人平均20個(gè)，縮減87%，低質(zhì)量的投標(biāo)文件數(shù)量大幅減少，中標(biāo)單位信用評(píng)價(jià)等級(jí)普遍較高，多為B級(jí)以上，不僅在招標(biāo)過程中未出現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)等違法行為，且開工后也未出現(xiàn)轉(zhuǎn)包、分包、拖欠工人工資等不當(dāng)行為，“評(píng)定分離”招標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)格下浮10%左右(同期非“評(píng)定分離”施工項(xiàng)目下浮5%左右)，大大節(jié)約了項(xiàng)目建設(shè)成本。
5.落實(shí)招標(biāo)人主體責(zé)任，評(píng)標(biāo)專家回歸咨詢建議本位
評(píng)標(biāo)專家制度設(shè)計(jì)的初衷是希望借助評(píng)審專家技術(shù)水平高、法治意識(shí)高、道德素質(zhì)高的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)以及無利益第三方的獨(dú)立地位，為招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)審查把關(guān)。但事實(shí)上，目前實(shí)行的完全由第三方專家決定采購(gòu)結(jié)果的制度存在很多弊端，并未完全達(dá)到當(dāng)初的設(shè)計(jì)目標(biāo)，而且時(shí)常發(fā)生一人否定多人意見的情況。評(píng)標(biāo)專家不是招標(biāo)項(xiàng)目的直接使用者和受益者，難以對(duì)影響實(shí)際使用效果的便利性、安全性、經(jīng)濟(jì)性有切身感受，將決定中標(biāo)人的權(quán)力全權(quán)授予評(píng)標(biāo)專家而忽視招標(biāo)人的感受確有不妥。2021年河南封丘縣問題營(yíng)養(yǎng)餐事件就是一起典型的未落實(shí)“食品安全校長(zhǎng)（園長(zhǎng)）負(fù)責(zé)制”的事件。作為招標(biāo)活動(dòng)組織方、參與方、驗(yàn)收方的招標(biāo)人，對(duì)項(xiàng)目成交的結(jié)果往往有潛移默化的影響力，且這種“幕后式”的影響力貫穿招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)始終。事實(shí)上，招標(biāo)人主體責(zé)任的法律規(guī)定從未缺失，招標(biāo)人的資格問題在理論層面并無爭(zhēng)議，但在實(shí)踐層面，招標(biāo)人的去中心化問題依然突出，表現(xiàn)為上級(jí)部門越權(quán)、代理機(jī)構(gòu)權(quán)力讓渡不作為、內(nèi)部管理執(zhí)行不透明、利益相關(guān)方監(jiān)管缺乏等，這也是改革的重點(diǎn)。落實(shí)招標(biāo)人主體責(zé)任，就是讓評(píng)標(biāo)專家回歸專業(yè)咨詢建議本位，讓評(píng)標(biāo)專家對(duì)招標(biāo)活動(dòng)的公平競(jìng)爭(zhēng)性、合理性進(jìn)行審查，推薦中標(biāo)候選人，弱化中標(biāo)排序，吸收利益相關(guān)方的意見，讓評(píng)標(biāo)專家從“代購(gòu)”變?yōu)椤皩?dǎo)購(gòu)”，讓中標(biāo)人對(duì)招標(biāo)結(jié)果負(fù)直接與主要責(zé)任，把上述“幕后”影響力推到“臺(tái)前”，曝光于透明公開的監(jiān)督之下，從根源上杜絕招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目腐敗屢禁不止、一旦出現(xiàn)問題各方推諉塞責(zé)的亂象。
五、結(jié)語(yǔ)
完善評(píng)標(biāo)專家制度，不可能一蹴而就，需要社會(huì)各界與各方主體共同發(fā)力，對(duì)新發(fā)展理念下評(píng)標(biāo)專家制度提出新的要求。各方在完善評(píng)標(biāo)專家制度過程中，要充分認(rèn)識(shí)到評(píng)標(biāo)活動(dòng)的本質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，用好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的指揮棒，調(diào)節(jié)好經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系，優(yōu)化配置市場(chǎng)資源，將評(píng)標(biāo)專家制度融入本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)注入新的活力。
作者：許 遠(yuǎn)
作者單位：沭陽(yáng)縣公共資源交易中心
來源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2023年第1期
