人們普遍認(rèn)為農(nóng)村的村委會(huì)財(cái)力有限、財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范，因此其采購(gòu)也容易被忽視。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，在農(nóng)村類似村委會(huì)等基層自治組織的采購(gòu)項(xiàng)目也逐漸增多。筆者認(rèn)為，對(duì)于此類農(nóng)村采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)將其納入相關(guān)監(jiān)管部門的視線中。
農(nóng)村采購(gòu)不應(yīng)成為被忽視的角落
其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展壯大，其采購(gòu)能力呈上升趨勢(shì)。按照中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展的全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，全國(guó)共有集體土地總面積65.5億畝，賬面資產(chǎn)6.5萬(wàn)億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3.1萬(wàn)億元，占47.4%。集體所屬全資企業(yè)超過1.1萬(wàn)家，資產(chǎn)總額1.1萬(wàn)億元。同時(shí)，資產(chǎn)高度集中在村級(jí)，村級(jí)資產(chǎn)4.9萬(wàn)億元，占總資產(chǎn)的75.7%，村均816.4萬(wàn)元。全國(guó)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超億元的村就有多個(gè)。同時(shí)，政府重視農(nóng)村工作，對(duì)農(nóng)村基層組織的撥款也不斷增加。例如，2022年印發(fā)的《大連市加快推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)施方案》，要求在社區(qū)黨組織每年20萬(wàn)元服務(wù)群眾專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，增支8500余萬(wàn)元村級(jí)組織服務(wù)群眾專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，再按照每村每年5萬(wàn)到10萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)下?lián)艿酱??？梢哉f(shuō)，多渠道的資金支持，使得農(nóng)村村委會(huì)有能力開展的采購(gòu)項(xiàng)目呈上升趨勢(shì)。
其二，農(nóng)村采購(gòu)種類品目不斷增多。無(wú)論是一支筆、一套桌椅等辦公用品，還是節(jié)日氛圍裝飾品、慰問品、黨建用品、防疫物資等，都是農(nóng)村采購(gòu)的對(duì)象。時(shí)下正紅火的以貴州“村BA”為代表的全國(guó)性農(nóng)民籃球、足球比賽，預(yù)計(jì)也將繼續(xù)拓展農(nóng)村采購(gòu)的品類“版圖”。
其三，農(nóng)村基層組織承擔(dān)的公共管理職能也推動(dòng)著農(nóng)村采購(gòu)項(xiàng)目的不斷增多。例如，財(cái)政部等部門于2019年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見》，要求鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的村對(duì)所屬各類農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行統(tǒng)一管護(hù)，鼓勵(lì)地方政府逐步由直接提供管護(hù)服務(wù)向購(gòu)買服務(wù)轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)與村級(jí)組織開展管護(hù)合作，聘用村民參與管護(hù)。筆者認(rèn)為，類似上述職能的行使，往往需要農(nóng)村基層組織經(jīng)過采購(gòu)程序得以達(dá)成。
農(nóng)村采購(gòu)現(xiàn)有監(jiān)管方式不一
目前，按照采購(gòu)主體與監(jiān)管部門的不同，農(nóng)村采購(gòu)可以大致劃分為以下三種模式。
第一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采模式，即由村委會(huì)提出采購(gòu)需求，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行統(tǒng)一采購(gòu)。此時(shí)采購(gòu)方（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）與使用方（村委會(huì)）是分離的。在此種模式下，如果使用的是財(cái)政資金，且預(yù)算金額在采購(gòu)限額以上或采購(gòu)標(biāo)的在集中采購(gòu)目錄內(nèi)，則此類采購(gòu)屬于政府采購(gòu)，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。
考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采模式具有采購(gòu)較為規(guī)范的優(yōu)勢(shì)，有些農(nóng)村采購(gòu)項(xiàng)目（如服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目）必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采。為此，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2022年印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范村級(jí)組織工作事務(wù)、機(jī)制牌子和證明事項(xiàng)的意見》，規(guī)定屬于政府職責(zé)范圍且適合通過市場(chǎng)化方式提供的村級(jí)公共服務(wù)事項(xiàng)，要納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，在征求村級(jí)組織意見的基礎(chǔ)上，由縣鄉(xiāng)級(jí)政府依法購(gòu)買服務(wù)。
但這種模式也有一定的弊端。一方面，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采項(xiàng)目資金非財(cái)政資金，而是基層自治組織或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自有資金，則此類項(xiàng)目就不屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，不能依法由財(cái)政部門監(jiān)管，而只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的內(nèi)控制度來(lái)監(jiān)管。一旦其內(nèi)控制度建設(shè)不到位，當(dāng)項(xiàng)目發(fā)生糾紛時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)處置依據(jù)不足的情況。
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采模式容易拉長(zhǎng)農(nóng)村采購(gòu)的流程，弱化農(nóng)村基層組織采購(gòu)人的身份，在后續(xù)采購(gòu)人主體責(zé)任履行環(huán)節(jié)上容易出現(xiàn)問題。比如，一旦農(nóng)村采購(gòu)因糾紛引發(fā)訴訟，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為名義上的采購(gòu)人便會(huì)成為被告。實(shí)際上，負(fù)責(zé)代采的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)采購(gòu)需求的理解可能不如實(shí)際采購(gòu)人即村基層組織那么清楚。這既不利于糾紛的快速解決，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際履職。
第二種是直接采購(gòu)模式，即由村委會(huì)自己作為采購(gòu)人進(jìn)行采購(gòu)，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。比如，有的村委會(huì)直接選用代理機(jī)構(gòu)，對(duì)村組織的物業(yè)服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)。
一些地區(qū)還出臺(tái)了對(duì)農(nóng)村采購(gòu)的具體監(jiān)管細(xì)則。比如，浙江省紹興市上虞區(qū)出臺(tái)了《上虞區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織貨物（服務(wù)）采購(gòu)實(shí)施意見（試行）》，規(guī)定金額在1萬(wàn)元以下的，直接在“村采云”上采購(gòu)；金額在1萬(wàn)至5萬(wàn)元之間的，經(jīng)審批后通過“村采云”采購(gòu)；金額在5萬(wàn)元以上的，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)平臺(tái)實(shí)施項(xiàng)目采購(gòu)；金額在50萬(wàn)元以上的，進(jìn)入?yún)^(qū)產(chǎn)權(quán)交易公司平臺(tái)進(jìn)行交易。
又如，浙江省杭州市臨平區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和公共資源交易管理委員會(huì)辦公室聯(lián)合下發(fā)了《杭州市臨平區(qū)村（社區(qū)）貨物和服務(wù)采購(gòu)管理辦法（試行）》，規(guī)定在10萬(wàn)元以下的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目由“村采云”平臺(tái)進(jìn)行采購(gòu)。在監(jiān)管責(zé)任劃分上，該區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)預(yù)算在200萬(wàn)元（含）以上村（社區(qū)）采購(gòu)活動(dòng)的審核、監(jiān)督和投訴處理工作，鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)預(yù)算在200萬(wàn)元（不含）以下村（社區(qū)）采購(gòu)活動(dòng)的審核、監(jiān)督和投訴處理。村（社區(qū)）作為采購(gòu)人，對(duì)采購(gòu)公告、采購(gòu)文件及合同內(nèi)容的合法性、合規(guī)性以及公平、公正、合理負(fù)責(zé)。
筆者認(rèn)為，上述這些探索對(duì)規(guī)范農(nóng)村采購(gòu)起到了非常積極的作用，但此種模式仍面臨著法律監(jiān)管依據(jù)不足的問題。
由于村委會(huì)不屬于現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織這三類采購(gòu)人范圍，故而其采購(gòu)項(xiàng)目不屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，相關(guān)監(jiān)管部門不能依照政府采購(gòu)法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。若是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依照前述區(qū)級(jí)有關(guān)部門的規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)管，考慮到人民法院在審判行政訴訟時(shí)參照規(guī)章以上層級(jí)的文件進(jìn)行審判，那么一旦農(nóng)村采購(gòu)項(xiàng)目出現(xiàn)訴訟爭(zhēng)議，監(jiān)管部門將面臨監(jiān)管依據(jù)層級(jí)不夠而不被法院采信的窘境。同時(shí)，由于目前農(nóng)村采購(gòu)與政府采購(gòu)的基本程序很類似，在推行行政裁決制度強(qiáng)調(diào)專業(yè)化的當(dāng)下，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進(jìn)行監(jiān)管，還面臨著專業(yè)度相比財(cái)政部門有所欠缺的問題。
第三種是混合模式，即農(nóng)村采購(gòu)主體仍是村基層組織，但對(duì)于地區(qū)規(guī)定的在采購(gòu)預(yù)算額度以下的項(xiàng)目，則直接使用當(dāng)?shù)刎?cái)政部門要求的電商平臺(tái)。
比如，江蘇省鹽城市鹽都區(qū)將省財(cái)政廳政府采購(gòu)中標(biāo)單位（“京東慧采”平臺(tái)）直接引入作為鹽都區(qū)村級(jí)采購(gòu)試點(diǎn)服務(wù)平臺(tái)，為全區(qū)246個(gè)村（居）開通采購(gòu)賬號(hào)，明確限額以下可通過程序集體決策后在“京東慧采”平臺(tái)自行采購(gòu)。筆者認(rèn)為，這種探索雖然暫時(shí)解決了農(nóng)村小額采購(gòu)的規(guī)范度問題，但仍未從根本上解決此類采購(gòu)的監(jiān)管部門歸屬問題。
適時(shí)明確農(nóng)村采購(gòu)監(jiān)管部門是解決問題的關(guān)鍵
2023年2月16日，中央紀(jì)委印發(fā)了《關(guān)于開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項(xiàng)整治的意見》，要求積極開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項(xiàng)整治，對(duì)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域問題線索進(jìn)行“大起底”和“回頭看”。筆者認(rèn)為，采購(gòu)是易滋生腐敗問題的重點(diǎn)領(lǐng)域，農(nóng)村采購(gòu)的監(jiān)管問題需要引起各方重視，可以采取以下兩個(gè)思路。
一是由財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)管。雖然農(nóng)村采購(gòu)尚未納入政府采購(gòu)規(guī)制范疇，但農(nóng)村采購(gòu)采用政府采購(gòu)的方式與程序是大勢(shì)所趨?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂征求意見稿）》已經(jīng)擴(kuò)大了政府采購(gòu)的范疇，筆者建議，趁著修法的契機(jī)，將農(nóng)村采購(gòu)納入政府采購(gòu)的監(jiān)管范疇，由財(cái)政部門統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管。
財(cái)政部門對(duì)農(nóng)村采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，不僅有豐富的經(jīng)驗(yàn)，而且也有多元的監(jiān)管手段。比如，《政府采購(gòu)需求管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2021〕22號(hào)）第三十六條規(guī)定，在政府采購(gòu)項(xiàng)目投訴、舉報(bào)處理和監(jiān)督檢查過程中，財(cái)政部門可采取書面關(guān)注方式責(zé)令采購(gòu)人整改。書面關(guān)注指財(cái)政部門向采購(gòu)人的主管預(yù)算單位發(fā)送書面關(guān)注函，告知其下屬單位即采購(gòu)人存在的問題，請(qǐng)其對(duì)相關(guān)問題予以關(guān)注?？梢哉f(shuō)，財(cái)政部門以書面關(guān)注為代表的柔性執(zhí)法方式，使得其在監(jiān)管農(nóng)村采購(gòu)時(shí)更具有靈活性，罰則適度。
二是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進(jìn)行監(jiān)管。由于目前在其職能中并未明文規(guī)定有監(jiān)督農(nóng)村采購(gòu)事宜，相關(guān)部門還需制定規(guī)章以上層級(jí)的文件，明確監(jiān)管職責(zé)和要求。
在現(xiàn)行條件下，為了避免農(nóng)村采購(gòu)出現(xiàn)監(jiān)管不一、多頭監(jiān)管或“監(jiān)管真空”的問題，筆者建議，各地區(qū)不妨按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)跨部門綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕1號(hào)）精神，對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致、相互不銜接的制度規(guī)則，抓緊提出修訂完善意見，明確農(nóng)村采購(gòu)監(jiān)管單位，或明確牽頭單位進(jìn)行跨部門的綜合監(jiān)管，確保農(nóng)村采購(gòu)監(jiān)管體系更加暢通有效。（作者 明譚）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
