隨著政府采購制度改革的深入推進，參與政府采購活動的供應(yīng)商越來越多，其權(quán)利和義務(wù)的邊界也越來越清晰。加上營商環(huán)境的不斷優(yōu)化，供應(yīng)商通過質(zhì)疑與投訴來維護自身權(quán)益的意識也在逐漸增強。但不可否認(rèn)的是，隨之增加的質(zhì)疑與投訴給采購人、采購代理機構(gòu)、監(jiān)管部門都帶來了新的挑戰(zhàn)。本文以某地區(qū)半年度公開的政府采購質(zhì)疑、投訴數(shù)據(jù)作為研究對象，試圖對政府采購活動中的質(zhì)疑與投訴進行剖析，挖掘其產(chǎn)生的深層次原因，并探索相應(yīng)的對策，助力政府采購提質(zhì)增效。
質(zhì)疑與投訴的“熟面孔”
根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第六章規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購代理機構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定時間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。
也就是說，當(dāng)項目爭議無法在質(zhì)疑處理階段得到有效調(diào)和或解決時，質(zhì)疑供應(yīng)商將會提起投訴。如此來看，挖一挖質(zhì)疑的“熟面孔”顯得很有必要。
其中，對采購文件的質(zhì)疑事項主要包括采購需求具有傾向性和排他性、評審因素與采購項目無關(guān)、采購方式不當(dāng)以及其他不符合法律法規(guī)要求的情況。而質(zhì)疑采購需求存在傾向性和排他性，導(dǎo)致供應(yīng)商不能正常參與采購項目的情況占大多數(shù)。對采購過程的質(zhì)疑事項主要包括招標(biāo)文件發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止的時間不符合規(guī)定、評審委員會的組成不符合規(guī)定等。對采購結(jié)果的質(zhì)疑事項主要包括投標(biāo)供應(yīng)商虛假響應(yīng)、提供虛假材料、涉嫌串通投標(biāo)以及評審現(xiàn)場存在違法違規(guī)行為等。事實上，供應(yīng)商的質(zhì)疑事項主要集中在對采購文件或采購結(jié)果的質(zhì)疑。
統(tǒng)計分析，家具類項目、醫(yī)療器械類項目和物業(yè)服務(wù)類項目是產(chǎn)生質(zhì)疑的“重災(zāi)區(qū)”；預(yù)算金額高的項目往往會出現(xiàn)多家投標(biāo)供應(yīng)商“連環(huán)質(zhì)疑”“組團質(zhì)疑”的情況；市場競爭充分、投標(biāo)供應(yīng)商多、評審標(biāo)準(zhǔn)較復(fù)雜等項目普遍投訴率較高。
質(zhì)疑與投訴的“背后故事”
質(zhì)疑與投訴是政府采購市場主體維護自身權(quán)益的有效途徑，也是正常的市場法治行為。找準(zhǔn)質(zhì)疑與投訴發(fā)生的原因，可以有效規(guī)避風(fēng)險，有序開展政府采購活動。
——產(chǎn)生質(zhì)疑的原因。
一是部分供應(yīng)商不了解政府采購規(guī)定及行業(yè)情況。比如，一些剛接觸政府采購的供應(yīng)商不太熟悉政府采購政策及程序，一旦不能中標(biāo)，就認(rèn)為自己的權(quán)益受到了損害，就想提出質(zhì)疑。也有供應(yīng)商對產(chǎn)品及行業(yè)情況掌握不夠，認(rèn)為其他供應(yīng)商的產(chǎn)品無法滿足招標(biāo)文件要求、存在虛假應(yīng)標(biāo)的情況，然后以自身權(quán)益受到損害為由提出質(zhì)疑。還有供應(yīng)商認(rèn)為可以借助質(zhì)疑來了解其評審失分情況及原因。甚至有些供應(yīng)商“組團”質(zhì)疑，希望通過質(zhì)疑給采購人施加壓力，達到修改采購文件或改變采購結(jié)果等目的。
二是部分采購人合規(guī)意識和責(zé)任意識有待增強。由于采購人有確定采購需求、參與評審的權(quán)力，個別采購人為了追求特定的采購結(jié)果，在采購需求、評審過程中存在傾向性和排他性，從而導(dǎo)致質(zhì)疑。也有采購人在進行采購活動時，缺乏了解所采購產(chǎn)品或服務(wù)的專業(yè)人才，于是委托給一些業(yè)內(nèi)人士制作采購需求，從而導(dǎo)致采購需求存在傾向性和排他性。還有采購人在采購需求編制階段未能深入市場廣泛采集信息，未對市場供需情況、價格走向等進行調(diào)研，造成采購需求定位不準(zhǔn)，招標(biāo)文件內(nèi)容欠缺科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性，進而導(dǎo)致質(zhì)疑與投訴的概率飆升。此外，若有評審專家在評審現(xiàn)場對采購文件中專業(yè)性較強的問題提出疑問，而采購人代表無法作出明確解釋和說明，則容易導(dǎo)致評審標(biāo)準(zhǔn)不明確，進而影響評審打分的準(zhǔn)確性，進一步引發(fā)質(zhì)疑。
三是部分評審專家專業(yè)性不夠、評審不仔細。政府采購評審是一項專業(yè)性很高的工作，要求評審專家不僅要熟悉政府采購相關(guān)法律法規(guī)，而且要熟悉評審項目的行業(yè)情況、技術(shù)情況等，然而在現(xiàn)實中，能做到以上兩點的評審專家并不多。有的評審專家為了減少工作量，采用分工評審的方式，導(dǎo)致評審錯誤連連，增加了質(zhì)疑的風(fēng)險。還有評審專家在評審過程中遇到爭議問題時，并未盡到專家職責(zé)，選擇不發(fā)表專業(yè)意見，造成評審的隨意性較大，進而導(dǎo)致質(zhì)疑的風(fēng)險增加。可以說，評審專家專業(yè)性不夠、評審不仔細，導(dǎo)致評審結(jié)果出現(xiàn)錯誤，是引起質(zhì)疑的重要原因。
四是部分采購代理機構(gòu)業(yè)務(wù)人員經(jīng)驗不足。有的采購代理機構(gòu)業(yè)務(wù)人員不熟悉政府采購法律法規(guī)，專業(yè)性欠缺，不能準(zhǔn)確辨別采購文件中的漏洞，導(dǎo)致采購文件中存在多處明顯錯誤以及前后矛盾的情況。還有的采購代理機構(gòu)業(yè)務(wù)人員在開標(biāo)前對項目準(zhǔn)備不足，現(xiàn)場把控能力不夠，不能及時發(fā)現(xiàn)評審委員會的評審問題并正確提示評審委員會，導(dǎo)致供應(yīng)商對得分情況存在疑問，繼而引發(fā)質(zhì)疑。
——產(chǎn)生投訴的原因。
如果質(zhì)疑無法得到妥善解決，供應(yīng)商往往會選擇提起投訴。統(tǒng)計顯示，對采購文件存在傾向性、限制性以及采購結(jié)果的質(zhì)疑容易演變成投訴。
對于采購文件存在傾向性、限制性的質(zhì)疑，因為采購代理機構(gòu)系采購人的受托人，基于二者關(guān)系，所以供應(yīng)商并不信任質(zhì)疑結(jié)論的公平性與公正性。此外，對于一些處于法律法規(guī)模糊地帶的爭議事項，采購人并未意識到可能會導(dǎo)致投訴事項成立，采購代理機構(gòu)在質(zhì)疑處理階段也很難說服采購人，進而導(dǎo)致質(zhì)疑變投訴。
對于采購結(jié)果的質(zhì)疑，由于供應(yīng)商對市場信息掌握不足，對中標(biāo)產(chǎn)品的了解往往與廠家信息存在出入，加上信息可能存在更新滯后的情況，容易引發(fā)質(zhì)疑，而在質(zhì)疑階段，采購人和采購代理機構(gòu)并沒有調(diào)查取證權(quán)，并受制于7個工作日的處理時限，對于虛假響應(yīng)、提供虛假材料等質(zhì)疑事項，大多無法在質(zhì)疑階段核實清楚，因此，供應(yīng)商要想訴求得到支持就只能向財政部門提起投訴。
降低質(zhì)疑與投訴的建議
——建立采購需求資源庫，落實采購人主體責(zé)任。
許多采購人缺乏精通采購需求技術(shù)參數(shù)的專業(yè)人才，本單位專職從事采購的人員力量有限，缺乏采購需求調(diào)查的有效途徑。若在源頭即采購需求上出現(xiàn)問題，勢必會影響到采購結(jié)果的公平公正，從而引發(fā)質(zhì)疑與投訴。如何能科學(xué)合理地制定采購需求，是采購人面臨的困境。筆者認(rèn)為，在強調(diào)落實采購人主體責(zé)任的同時，有必要為采購人解決難題，給他們提供既合規(guī)又便捷的參與政府采購活動的路徑。
為此，筆者建議，將本地區(qū)過往政府采購項目的采購文件、供應(yīng)商投標(biāo)文件（公開部分）、中標(biāo)產(chǎn)品、型號、價格等信息統(tǒng)一歸集到資源庫中，為采購人需求制定提供海量數(shù)據(jù)。例如，采購人要采購一批家具，在資源庫中搜索“家具”一詞，即可出現(xiàn)此類項目的歷史成交信息，幫助采購人了解此類項目的采購需求。此外，還要加強對采購人的日常監(jiān)督檢查，強化檢查結(jié)果的運用，如將采購人政府采購規(guī)范化情況與預(yù)算管理掛鉤。同時，可以結(jié)合日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，制定規(guī)范指引和典型案例，對采購人開展宣傳培訓(xùn)，促進采購人規(guī)范其采購行為。
——加強評審打分情況的復(fù)核。
采購代理機構(gòu)可以在評審階段向評審專家提供評分記錄表，要求評審專家對供應(yīng)商的打分情況進行詳細記錄和簽字，或者將評分表嵌入采購平臺，形成可追溯的評審打分記錄，提高評審專家打分的審慎性。對于供應(yīng)商異常低價認(rèn)定為投標(biāo)無效的情況，可以要求評審專家進行充分說明。采購代理機構(gòu)還可以安排兩名業(yè)務(wù)人員組織開評標(biāo)階段工作，即一名業(yè)務(wù)人員主要組織開評標(biāo)階段的程序性工作，另一名業(yè)務(wù)人員對評審專家的打分情況進行復(fù)核，以減少評審錯誤的情況發(fā)生。
——加強專家考核及責(zé)任追究。
評審專家評審不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致出現(xiàn)評審錯誤也是引發(fā)質(zhì)疑的重要因素。為有效規(guī)范評審行為，筆者建議，對評審專家制定有效的獎懲機制。對于因評審專家評審錯誤而引發(fā)質(zhì)疑與投訴的情形，可以對評審專家進行適當(dāng)懲罰；對于在評審過程中體現(xiàn)了較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和良好的職業(yè)道德并維護了政府采購的公平、公正的評審專家，可以給予一定的獎勵。
——著力提升采購代理機構(gòu)的業(yè)務(wù)能力。
一是建立業(yè)務(wù)“錯題集”。采購代理機構(gòu)可以根據(jù)財政部門的監(jiān)督檢查情況及質(zhì)疑與投訴情況，梳理并匯總成《常見易發(fā)業(yè)務(wù)問題清單》，及時進行自查、整改，做到同樣的問題不重復(fù)出現(xiàn)。二是梳理業(yè)務(wù)規(guī)則?？梢越I(yè)務(wù)經(jīng)驗共享文檔，及時更新供其業(yè)務(wù)人員學(xué)習(xí)與參考，從而提高工作效率。三是定期培訓(xùn)。比如，定期輪流講課，促使業(yè)務(wù)人員不斷學(xué)習(xí)政府采購知識；組織政府采購專題培訓(xùn)活動，提升團隊專業(yè)化水平。
——加強與行業(yè)協(xié)會的交流。
特定品目的采購項目往往是質(zhì)疑的“重災(zāi)區(qū)”（如家具類項目），可能會出現(xiàn)多家供應(yīng)商集中質(zhì)疑的情況。鑒于行業(yè)協(xié)會對行業(yè)內(nèi)的信息掌握較多，筆者建議，財政部門、采購人、采購代理機構(gòu)可以定期開展與行業(yè)協(xié)會的交流，對于特定品目項目容易出現(xiàn)的問題，聽取行業(yè)協(xié)會的建議，并通過行業(yè)協(xié)會去推動供應(yīng)商有序參與政府采購項目，打造競爭有序的政府采購市場環(huán)境。
——強化供應(yīng)商的誠信管理。
通過典型案例、普法視頻及座談會等多種方式加強對供應(yīng)商的培訓(xùn)。對供應(yīng)商違反政府采購法律法規(guī)的行為及時進行糾正，加強信用體系建設(shè)，并強化與相關(guān)領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒機制，讓失信者“一處失信、處處受限”，努力營造誠實守信的政府采購營商環(huán)境。
總之，采取有效措施減少政府采購爭議的發(fā)生，依法正確處理供應(yīng)商的質(zhì)疑與投訴，是當(dāng)前采購人和采購代理機構(gòu)工作的難點、重點。處理好質(zhì)疑與投訴，對維護供應(yīng)商合法權(quán)益、保障政府采購活動順利實施、促進政府采購提質(zhì)增效具有重要意義，需要政府采購各方共同努力，從而進一步提升政府采購營商環(huán)境。（毛國彥 盧紆紅）
（作者單位：深圳交易集團有限公司）
來源：中國政府采購報
