案件經過
涉案項目為“江蘇省揚州市江都區(qū)人力資源和社會保障局現(xiàn)場互動與持續(xù)改善工傷預防培訓項目”，項目采用競爭性磋商的方式實施采購。項目采購人為揚州市江都區(qū)人力資源和社會保障局，采購代理機構為江蘇匯誠投資咨詢管理有限公司（以下簡稱匯誠公司）。
2019年7月15日，匯誠公司在省、市、區(qū)政府采購網上發(fā)布涉案項目競爭性磋商（二次）公告。江蘇省南通市工傷預防協(xié)會（以下簡稱南通工商協(xié)會）作為供應商參加了涉案項目的采購活動。在南通工商協(xié)會作為社會團體的章程中，其核準登記的業(yè)務范圍為調查、研究、宣傳、培訓、服務，活動地域為南通市。
2019年7月25日，南通工商協(xié)會被確定為涉案項目成交供應商。次日，匯誠公司發(fā)布項目成交公告并公示，公示期為2019年7月26日至2019年8月5日。
2019年8月9日，匯誠公司向南通工商協(xié)會發(fā)出書面通知：南通工商協(xié)會參加的政府采購項目，因在成交公示期間，有參加競爭性磋商的供應商對南通工商協(xié)會登記證書中活動地域問題質疑，故要求南通工商協(xié)會于2019年8月15日前就活動地域問題出具書面解釋。同日，匯誠公司向江蘇省民政廳官網在線咨詢協(xié)會活動地域如何確定。
2019年8月12日，南通工商協(xié)會回復匯誠公司，認為沒有法律法規(guī)規(guī)定社會團體在活動地域外不能參與政府采購。
2019年8月15日，匯誠公司就編號MZT0220190069處理結果向江蘇省民政廳官網在線咨詢。當日下午，江蘇省民政廳答復社會團體應該在核準登記的地域范圍內開展活動。
2019年8月20日，匯誠公司以南通工商協(xié)會不符合資格審查實質性要求和條件，取消了采購項目成交結果，并書面告知南通工商協(xié)會。當日，南通工商協(xié)會向匯誠公司提出書面質疑，要求匯誠公司撤銷“取消采購項目成交公告”的決定。匯誠公司在收到該質疑書后未在法定時間內進行書面回復。
2019年9月2日，南通工商協(xié)會向揚州市江都區(qū)財政局（以下簡稱江都區(qū)財政局）書面投訴匯誠公司，要求：第一，按照《政府采購質疑和投訴辦法》相關規(guī)定，對采購代理機構未在質疑答復時間內回復質疑進行處理；第二，取消《關于取消“涉案項目采購成交公告”的公告》，恢復南通工商協(xié)會成交資格。
2019年9月4日，江都區(qū)財政局收到南通工商協(xié)會投訴書并開展調查。
2019年9月27日，江都區(qū)財政局在省民政廳官網進行在線咨詢“南通市工傷預防協(xié)會是否可以到揚州市參加政府項目投標”。同日，該局發(fā)函商請南通市民政局對南通市工傷預防協(xié)會活動地域予以明確。
2019年9月29日，江蘇省民政廳在線答復社會團體應該在核準登記的地域范圍內開展活動。
2019年10月8日，南通市民政局答復：第一，關于登記證書中“活動地域：南通市”的解釋，請以《〈社會團體登記管理條例〉釋義》為準；第二，關于南通市工傷預防協(xié)會是否可以參加南通市以外政府采購招投標活動，請參照政府采購法及其實施條例執(zhí)行。
2019年10月14日，江都區(qū)財政局作出揚江財購[2019]251號《政府采購供應商投訴處理決定書》（以下簡稱251號《投訴處理決定》），根據(jù)投訴審查結果和江蘇省民政廳及南通市民政局的回復結果，依據(jù)政府采購法第五十六條及《政府采購質疑和投訴辦法》第二十九條的規(guī)定，認定南通工商協(xié)會的投訴事項因缺乏事實依據(jù)而不成立，決定駁回南通工商協(xié)會的投訴，重新開展本項目采購活動。
南通工商協(xié)會不服251號《投訴處理決定》，向揚州市江都區(qū)人民政府申請行政復議，但未獲得支持。江都區(qū)政府于2020年1月20日作出[2019]揚江行復第30號《行政復議決定書》（以下簡稱30號《復議決定》），維持了251號《投訴處理決定》。
南通工商協(xié)會仍不服，向法院提起行政訴訟。
法院觀點
一審法院江蘇省高郵市人民法院認為：
本案的爭議焦點為，第一，南通工商協(xié)會能否在章程核準登記的活動地域外參與政府采購活動；第二，江都區(qū)財政局及江都區(qū)政府分別作出的251號《投訴處理決定》及30號《復議決定》是否應予以撤銷。
關于爭議焦點一。法院認為，政府采購法第二十二條第六項規(guī)定了供應商參加政府采購活動應當具備的兜底性條件，即法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。根據(jù)《社會團體登記管理條例》第十四條第二項及第二十五條第一款第二項的規(guī)定，作為合法登記的社會團體，一方面既要依據(jù)其章程開展活動，另一方面要在章程核準登記的活動地域范圍內開展業(yè)務活動。
在本案中，南通工商協(xié)會核準登記的業(yè)務范圍為調查、研究、宣傳、培訓、服務，活動地域為南通市。而涉案項目屬于培訓類，故南通工商協(xié)會參與涉案培訓采購項目，屬于其章程核準登記業(yè)務范圍，其應當在其登記的活動地域內即南通市開展業(yè)務范圍內的業(yè)務。因此，南通工商協(xié)會到揚州市參與在其業(yè)務范圍內的培訓采購項目活動，明顯違反其章程中關于活動地域的限制性規(guī)定。
關于爭議焦點二。法院認為，因南通工商協(xié)會到揚州市參與在其業(yè)務范圍內的培訓采購項目活動，違反了其章程中關于活動地域的限制性規(guī)定，故匯誠公司以此為由，取消了涉案項目成交公告結果，即取消南通工商協(xié)會的成交資格，并無不當。
關于南通工商協(xié)會提出的，匯誠公司未組織重新評審就直接取消其中標資格，違反《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三十二條之規(guī)定的主張，法院認為，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三十二條規(guī)定的資格性檢查認定錯誤等情形系組織重新評審的條件，即只有存在上述規(guī)定的資格性檢查認定錯誤等情形時，采購人或者采購代理機構才可組織重新評審，而非存在資格性檢查認定錯誤等情形時，采購人或者采購代理機構必須組織重新評審，南通工商協(xié)會的上述主張出現(xiàn)了邏輯偏差，不予采信。
關于南通工商協(xié)會提出的，匯誠公司從發(fā)布文件日到供應商提交首次響應文件截止日時間少于10日，存在嚴重程序瑕疵，違反《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第十條之規(guī)定，江都區(qū)財政局未對該程序進行調查的主張，本院認為，匯誠公司于2019年7月15日發(fā)出競爭性磋商文件，規(guī)定競爭性磋商響應文件接收截止時間為同年7月25日，并不違反上述規(guī)定，且南通工商協(xié)會已經在規(guī)定時間內提交了競爭性磋商響應文件，其權利并未受到任何實際影響，故對南通工商協(xié)會的上述主張，不予采信。
綜上，江都區(qū)財政局作出251號《投訴處理決定》具有事實和法律依據(jù)，程序合法，雖然對南通工商協(xié)會的第一項投訴事項的處理確有不妥，但因及時向匯誠公司發(fā)出《整改通知書》進行補救，故未對南通工商協(xié)會的權利產生實際影響。同時，江都區(qū)政府作出30號《復議決定》程序亦無不當。
據(jù)此，一審判決駁回了南通工商協(xié)會的訴訟請求。
經在中國裁判文書網檢索，未發(fā)現(xiàn)本案存在上訴情況，一審判決已生效。
焦點分析
在我國政府采購活動中，供應商主要為各類企業(yè)，較少涉及事業(yè)單位，更少涉及社會團體。因此，本案系社會團體作為供應商參加政府采購活動的典型案例，社會團體相比于企業(yè)有哪些資質條件上的額外要求，值得進一步思考。
第一，社會團體屬于可以參加政府采購活動的供應商范圍。
政府采購法第二十一條規(guī)定，供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。
《中華人民共和國民法典》第八十七條規(guī)定，為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人；非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。
《社會團體登記管理條例》第三條第一款及第二款規(guī)定，成立社會團體，應當經其業(yè)務主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記；社會團體應當具備法人條件。該條例第六條規(guī)定，國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關。
根據(jù)上述規(guī)定，經縣級以上人民政府民政部門登記的社會團體，系非營利性法人，具備法人身份。因此，完成登記的社會團體亦屬于可以參加政府采購的供應商范圍。
第二，社會團體的成立登記系主體資格的確定，在性質上應屬行政許可。
行政許可法第十二條第五項規(guī)定，企業(yè)或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項，可以設立行政許可。該法第十四條明確，本法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可；尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定行政許可。
《社會團體登記管理條例》第十二條第一款規(guī)定，登記管理機關應當自收到本條例第十一條所列全部有效文件之日起60日內，作出準予或者不予登記的決定。準予登記的，發(fā)給《社會團體法人登記證書》。
根據(jù)上述規(guī)定，社會團體的成立登記，系該團體獲得民事主體身份，具備民事主體資格的體現(xiàn)。自登記后，該團體具有了民事權利能力和民事行為能力，可以獨立享有民事權利和承擔民事義務。
因此，社會團體在民政部門的成立登記，與企業(yè)或其他組織的市場主體設立登記性質近似，屬于確定主體資格的事項，性質上應屬于行政許可的范疇。
第三，業(yè)務范圍及活動地域系社會團體的許可登記事項，社會團體超活動地域開展業(yè)務，屬于超許可范圍進行活動，不滿足政府采購中的供應商資格條件。
政府采購法第二十二條規(guī)定了供應商參加政府采購活動應當具備的條件，該條第六項明確，除前五項之外，法律、行政法規(guī)還可以額外規(guī)定供應商參加政府采購活動應當具備的其他條件。在實踐中，一般認為，法律、行政法規(guī)強制要求的行政許可事項，可以成為前述的其他條件。
《社會團體登記管理條例》第十二條第二款規(guī)定，社會團體登記事項包括：名稱、住所、宗旨、業(yè)務范圍、活動地域、法定代表人、活動資金和業(yè)務主管單位。
如前所述，社會團體的成立登記系行政許可。因此，在政府采購活動中，要求供應商若為社會團體則必須獲得《社會團體法人登記證書》而具備民事主體資格，這是其必備的資格條件。但與此同時，因《社會團體登記管理條例》的特殊要求，業(yè)務范圍及活動地域屬于社會團體的許可登記事項，限定了社會團體的活動范圍。因此，社會團體必須在其登記的業(yè)務范圍及活動地域內方能開展業(yè)務活動，這也成為該社會團體在政府采購活動中應當具備的資格條件。
而這一點，正是前述案件中各方當事人爭議的焦點。
有觀點對此持否定態(tài)度。該觀點認為，社會團體的登記與企業(yè)法人的登記并無實質區(qū)別。按照《市場主體登記管理條例》的規(guī)定及在實踐中的理解，市場主體的設立登記雖然屬于行政許可，但是該市場主體登記中包括名稱、經營范圍、營業(yè)場所、注冊資本及法定代表人等在內的具體事項并不構成許可事項（許可范圍），即，不能以超越登記事項范圍實施市場活動為由，否定該市場主體參加相應市場活動的資格或否定該市場主體相應行為的法律效力。因此，在社會團體的設立登記中，作為登記事項的業(yè)務范圍和活動地域，也不應構成對該社會團體參與政府采購活動的限制，亦不應構成對該社會團體相關行為法律效力的否定。在前述案例中，原告南通工商協(xié)會即持有該觀點。
筆者認為，這一觀點確有其合理性，但卻忽視了企業(yè)法人登記和社會團體登記中相關條文規(guī)定的差異。
行政許可法第八十條第二項及第八十一條規(guī)定，公民、法人或者其他組織未經行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，行政機關應當依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；被許可人超越行政許可范圍進行活動的，行政機關應當依法給予行政處罰。
由此可見，無論是未獲得許可還是超過許可范圍，都屬于違反社會管理秩序的違法行為，其行為后果面臨著行政處罰。
但《市場主體登記管理條例》在第四十三條對“未經設立登記從事經營活動”的行為設定了行政處罰的情況下，卻在第四十六條規(guī)定，市場主體未依照本條例辦理變更登記的，由登記機關責令改正，拒不改正的，處1萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照?！笆袌鲋黧w未依照本條例辦理變更登記”，說明該主體已經在登記事項范圍之外實施了經營活動。在此情況下卻并不會直接受到處罰，可見《市場主體登記管理條例》在立法時也一定程度地認為市場主體的登記事項本身不屬于許可事項范疇，亦不構成許可范圍。
而《社會團體登記管理條例》有所不同，該條例第三十條第二項及第四項規(guī)定，社會團體超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍進行活動，或者不按照規(guī)定辦理變更登記的，都至少應當由登記管理機關給予警告，責令改正。由此可見，社會團體超登記事項的活動屬于對社會管理秩序的違背，《社會團體登記管理條例》在立法時含有將社會團體登記事項設定為許可范圍的目的。
對此，該條例第十三條第二項關于不予登記情形的規(guī)定實際也佐證了業(yè)務范圍和活動地域屬于許可事項（許可范圍）。該項規(guī)定，在同一行政區(qū)域內已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記機關不予登記?？梢姡渡鐣F體登記管理條例》在立法時意圖避免同類社會團體在同一地域內的重復設立，而將業(yè)務范圍和活動地域作為限制的一種方式。
筆者認為，《市場主體登記管理條例》與《社會團體登記管理條例》在規(guī)定上的差異，可能源于企業(yè)法人與社會團體法人的屬性不同。前者系營利性法人，應當充分鼓勵和保障其競爭性，后者系非營利性法人，故應充分保障其服務宗旨，弱化其競爭性。
當然，因為社會團體法人作為供應商參與政府采購的情況確實較少，筆者也期望有關部門對《社會團體登記管理條例》中的相關規(guī)定給出更為細致的分析與說明，以對社會團體法人如何參與政府采購活動給予更清晰的指引。（蔡錕）
（作者系北京市道可特律師事務所高級合伙人、律師）
