8月11日，商務部首次發(fā)布了《美國履行世貿組織規(guī)則義務情況報告》（以下簡稱《報告》）?！秷蟾妗穼γ绹男惺蕾Q組織規(guī)則義務情況作了總體評價，并對美國在購買美國貨、關稅和非關稅壁壘、產業(yè)補貼等11個關鍵領域采取的經貿政策措施進行了梳理，呼吁美方及時糾正錯誤言行，切實遵守世貿組織規(guī)則和自身承諾。
通讀《報告》，記者發(fā)現，“政府采購”一詞被提及12次。那么美國在政府采購方面有哪些歧視性政策措施？對我國有哪些影響與啟示？業(yè)內如何評價《報告》？跟著記者來一探究竟。
“購買美國貨”存在明顯的歧視性且政策外溢性不斷擴大
《報告》指出，近年來，通過使用聯(lián)邦資金提升采購美國產商品和服務的力度是美國政府投資國內生產、重振國內制造業(yè)的一項主要舉措。早在2009年，美國就頒布了《美國復興與再投資法》，在第1605節(jié)“使用美國鐵、鋼和制成品”中規(guī)定，獲得美國經濟刺激法案資金支持的公共建設和公共工程項目，除某些例外情況外，必須全部購買美國生產的鐵和鋼。盡管該節(jié)在(d)項中規(guī)定“本節(jié)應以與美國在國際協(xié)定下義務相一致的方式適用”，但美國的做法仍招致了美國制造業(yè)、商業(yè)界人士和主要貿易伙伴的廣泛爭議和關注。歐盟、加拿大等貿易伙伴對其予以強烈抨擊，甚至一度威脅訴諸世貿組織爭端解決機制。同時，既未加入世貿組織《政府采購協(xié)定》，也未與美國達成雙邊安排的廣大發(fā)展中國家成員仍然被排除在外，無法參加美國龐大的經濟刺激計劃。
2017年4月，時任美國總統(tǒng)特朗普簽署《購買美國貨、雇傭美國人行政令》。在“購買美國貨”方面，該行政令要求所有相關政府機構在該行政令發(fā)布之日起監(jiān)督、執(zhí)行和遵守“購買美國貨法”，并就如何最大限度地采購和使用“美國貨”提出建議?！百徺I美國貨法”是指與聯(lián)邦采購或聯(lián)邦撥款有關的所有法規(guī)、條例、規(guī)則和行政令，包括要求或優(yōu)先考慮“購買美國貨”的法律、法規(guī)、規(guī)則和行政令，“購買美國貨”包括購買或收購在美國生產的貨物、產品或材料，包括鋼鐵和制成品。該行政令同時還要求美國商務部和美國貿易代表辦公室對美國已經簽署的所有自由貿易協(xié)定和世貿組織《政府采購協(xié)定》中可能影響“美國優(yōu)先”的相關內容做出評估。此外，行政令還要求對豁免和例外條款的使用情況做出全面評估，并對豁免和例外條款的適用條件提出了更加嚴格的要求。2020年8月，時任美國總統(tǒng)特朗普再次簽署《確?；舅幬?、醫(yī)療對策和關鍵投入品在美國制造行政令》，要求美國政府加速發(fā)展國內關鍵醫(yī)藥品的生產能力，從本國公司采購指定的關鍵醫(yī)藥品，減少對海外醫(yī)藥品供應的依賴，并確保聯(lián)邦政府對美國國產關鍵醫(yī)藥品的長期采購。
2021年以來，美國政府更是不遺余力地加強“購買美國貨”政策。2021年1月，美國總統(tǒng)拜登就任僅5天就簽署了《關于確保未來由美國工人在美國制造行政令》，不僅要求聯(lián)邦政府在未來4年時間內，以4000億美元的預算購買美國生產的產品與服務，而且對聯(lián)邦政府采購外國產品進行了更為嚴格的限制。2022年3月，美國總統(tǒng)拜登再次為“購買美國貨”措施加碼，正式宣布將聯(lián)邦政府采購的美國貨中美國制造的零部件占比分階段逐步提高，2022年將占比提高到60%，而到2024年和2029年，這一比例將分別提高到65%和75%。此外，美國政府還表示將為聯(lián)邦政府采購國內生產的關鍵產品制定新的“價格優(yōu)惠”政策，相關關鍵產品包括半導體、關鍵藥物成分、先進電池等。2023年2月，美國總統(tǒng)拜登在2023年國情咨文中宣布了一項新標準，要求在聯(lián)邦基礎設施項目中使用的所有建筑材料都要在美國制造。
除上述措施外，美國政府還在為拉動制造業(yè)而頒布的各項法案中，大量植入使用聯(lián)邦資金“購買美國貨”的要求，或者將“在美國生產或銷售”作為獲取政府補貼的條件。例如，美國總統(tǒng)拜登于2021年11月簽署的《2021年基礎設施投資和就業(yè)法》第七部分第九章《建設美國，購買美國貨》中明確規(guī)定了優(yōu)先采購本國產品的要求。其指出，在美國境內建設、改造、維護或維修基礎設施時，若使用的資金來自美國聯(lián)邦財政援助計劃，則必須優(yōu)先采購產自美國的鋼鐵、制成品和建筑材料。其中，鋼鐵從最初的熔化階段到涂層的應用必須在美國進行。制成品不僅要在美國生產，而且在美國境內開采、生產的零部件成本須超過總成本的55%。建筑材料的制造過程必須發(fā)生在美國。
美國國內及其貿易伙伴對美國歷屆政府“購買美國貨”政策的質疑聲不斷。2022年1月，美國知名智庫“卡托研究所”發(fā)布的研究報告指出，強制購買美國產品的措施表面上有利于美國，但是實際上提高了美國政府購買商品的成本，導致可采購的商品數量變少和額外的財政赤字壓力。此外，“優(yōu)先購買美國產品”的審查在給美國政府帶來監(jiān)管負擔的同時，還會增加高昂的執(zhí)法成本和延緩項目建設進程。該舉措無益于實現美國政府增加基礎設施的目的。世貿組織成員對“購買美國貨”的政策也持續(xù)表達關切。歐盟曾指出，“購買美國貨”的要求是歐盟供應商在美國聯(lián)邦政府與州政府采購過程中遇到的重大障礙。
作為世貿組織成員，美國需要確?！百徺I美國貨”政策符合美國在世貿組織協(xié)定下承擔的全部義務?！百徺I美國貨”存在明顯的歧視性且政策外溢性不斷擴大，涉嫌違反《政府采購協(xié)定》關于非歧視待遇等基本原則，對其他《政府采購協(xié)定》參加方造成限制，對相關行業(yè)的全球貿易和投資造成嚴重扭曲。對于非參加方而言，相關措施適用范圍仍有待觀察，若超出政府采購范疇，可能違反美國在世貿組織其他協(xié)定中應遵守的承諾。
美國基于政府采購的排他性措施不斷升級
——電信設備。
《報告》指出，美國近年以“國家安全”為借口，在無任何事實證據的情況下，任意擴大對中國生產的電信和通訊等設備進入美國市場的限制。美國從政府采購入手，將中國通訊行業(yè)頭部企業(yè)排除出政府采購范圍。2018年8月，時任美國總統(tǒng)特朗普簽署《2019財年國防授權法》。該法第889節(jié)禁止美國行政機構購買或獲取中國通訊行業(yè)頭部企業(yè)生產的設備。2020年3月，特朗普還簽署《2019年安全與可信通信網絡法》，要求美國聯(lián)邦通訊委員會（以下簡稱FCC）公布威脅美國信息網絡安全所涵蓋的通信設備或服務清單（以下簡稱黑名單），一旦供應商或其設備被列入該黑名單，則不得使用FCC管理的項目所提供的聯(lián)邦補貼購買、出租、租賃、獲取或維護任何黑名單內的電信設備或服務。FCC于2021年3月將五家中國通訊行業(yè)頭部企業(yè)納入黑名單。
為了進一步禁止中國生產的電信設備進入美國市場，美國將限制從“使用聯(lián)邦資金”擴展到“民間資金或非聯(lián)邦政府資金”。2021年11月，美國總統(tǒng)拜登簽署《2021年安全設備法》，授權FCC停止審查或批準在黑名單內的實體及其提供的相應服務的授權申請。2022年11月，FCC發(fā)布禁令，明確禁止對黑名單內企業(yè)生產的電信或視頻設備進行認證，從而實質上導致相關產品無法對美出口或在美國市場銷售。
美國以威脅信息網絡安全為由將相關中國電信設備企業(yè)列入黑名單，禁止中國生產的電信設備進入美國市場，與美國國內以及其他成員的電信設備可以獲得認證進入美國市場相比，中國電信企業(yè)生產的設備明顯遭受不利待遇。美國相關措施對中國產品進入美國市場構成了歧視，對正常國際貿易造成了障礙，違背了世貿組織相關原則。
——產業(yè)補貼。
《報告》還指出，近年來，美國政府頻繁出臺補貼政策以扶持相關產業(yè)的發(fā)展。這些補貼項目的歧視性之明顯、金額之巨大、對市場造成的扭曲效果之嚴重都遠超以往，相關補貼項目甚至公然以使用美國產品或禁止采購他國產品為條件。
例如，為了能夠在清潔能源市場中占據領導地位，美國政府制定了《2022年通脹削減法》。該法資金規(guī)模為7370億美元，其中有近3690億美元資金投向與氣候變化有關的行業(yè)，并在清潔能源領域設置了九項稅收抵免措施，確保政府巨額補貼可以切實注入美國本土清潔能源產業(yè)以扶持其快速建立和成長。這些稅收抵免措施由于涉及“國內含量”而帶有歧視性色彩。這是因為以“國內含量”為條件的稅收抵免措施需要納稅人證明生產產品所用設施組成部分的鋼、鐵或者制成品是在美國生產的并且達到一定比例。
以“可再生電力生產稅收抵免”為例，在符合條件的可再生電力設備中，所使用的鋼和鐵必須是在美國生產的，或者在制成品的總成本中至少有40%在美國開采、生產或者制造。該規(guī)定將稅收抵免措施的效應延伸到生產設備所需的鋼、鐵和制成品中，實際上是鼓勵可再生電力生產設備商采購美國生產的鋼、鐵和制成品，從而排除了在上游產業(yè)中的外國競爭者。
對我國有何啟示
“在美國單邊主義和霸凌行徑面前，沒有真正的公平貿易，只有美國的本國利益至上。為此，在任何時候我們都應該保持清醒，做好各種準備，隨時應對以美國為首的霸權主義者?！敝袊嗣翊髮W公共管理學院教授王叢虎表示。
他認為，一方面，要強化自身的產業(yè)鏈供應鏈，挖掘本國的生產技術潛能，做大做強自主品牌和自主關鍵技術。面對風云變化的國際局勢，只有做大做強自己，才能不受外界霸凌主義的影響。另一方面，暢通國內大循環(huán)，積極踐行世界貿易規(guī)則。作為世界上最大的消費國，只要國內大市場能夠循環(huán)起來，確保國內大市場的統(tǒng)一，就能經受得住國際惡劣環(huán)境的考驗。中國作為負責任的發(fā)展中大國，要積極參與到國際新秩序的構建中，堅決踐行世貿組織的規(guī)則。
“這也激勵著我們要積極加入世貿組織《政府采購協(xié)定》?，F階段，我國以政府采購的方式采購了大量進口產品，如醫(yī)療器械、科研設備等，但美國因我國不是協(xié)議參加方，未對我國開放?？梢哉f，美國很多做法都涉嫌違反《政府采購協(xié)定》關于非歧視待遇等基本原則，但由于我國暫未加入《政府采購協(xié)定》，導致我們并沒有坐在談判席上，話語權旁落。而在加入《政府采購協(xié)定》后，我們可以依據規(guī)則參與競爭，也可以依據規(guī)則向世貿組織申訴，合理維護自身權益?！眮碜陨钲谑胸斦值耐粲靖嬖V記者。
而對于加入《政府采購協(xié)定》一事，有人擔心會不會對我國國家安全、信息安全等產生負面影響。對此，汪泳表示，在2001年加入世貿組織時，國內就有很多反對聲音，擔心會對我國產業(yè)形成沖擊。但事實上，加入世貿組織的20年是中國發(fā)展較快的20年，被認為需要保護的產業(yè)在競爭中反而壯大了起來。對于大家的擔憂，他認為，美國的做法從某種角度上也有一定的借鑒意義。如果有某些外國企業(yè)危害到我國國家安全、信息安全、勞工政策、環(huán)保政策等，我們同樣可以采取非關稅壁壘的方式對其進行一定程度的限制。在必要前提下，我們也同樣可以出臺類似“購買中國產品法”的政策法規(guī)。
開放包容才是王道
商務部世貿司負責人就《報告》答記者問時表示，中國商務部發(fā)布《報告》是基于美國履行世貿組織規(guī)則義務的客觀情況，表達對其相關政策措施的關注，維護世貿組織重事實、講規(guī)則的優(yōu)良傳統(tǒng)。
采訪中，多位專家一致表示，《報告》內容詳實、觀點鮮明、證據確鑿，充分表達了中國愛好和平、遵從世貿規(guī)則的觀點。
“《報告》的發(fā)布不僅代表發(fā)展中大國中國的聲音和觀點，而且也展示了中國作為發(fā)展中大國愛好和平的責任和擔當。”王叢虎告訴記者，《報告》以大量而清楚的事實揭露了美國以自身利益至上、罔顧他國正當權利，大搞單邊主義、肆意破壞世貿規(guī)則的霸權主義行徑，全面揭露了美國作為多邊貿易受益國和創(chuàng)立國，為轉嫁國內矛盾、實現“美國優(yōu)先”的非正當目的，成為“多邊貿易體制破壞者”“單邊主義霸凌行徑實施者”“產業(yè)政策雙重標準操縱者”“全球產業(yè)鏈供應鏈擾亂者”。
《報告》最后強調，希望此份報告有助于敦促美國踐行承諾、遵守規(guī)則并早日真正回歸以規(guī)則為基礎、開放、透明、包容、非歧視的多邊主義大家庭，為維護多邊貿易體制權威性、完整性和有效性發(fā)揮其應有作用。
“中方愿借此機會呼吁美方及時糾正錯誤言行，切實遵守世貿組織規(guī)則和自身承諾，積極維護多邊貿易體制的權威性、完整性和有效性。中方將一如既往地與各方密切溝通并緊密合作，全面深入參與世貿組織改革，共同努力推動多邊貿易體制在全球經濟治理中發(fā)揮更大作用。”商務部世貿司負責人表示。
嚴于律己、以身作則是中國的一貫作風。近日，國務院印發(fā)了《關于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見》，其中提出保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購活動。具體有如下舉措：盡快出臺相關政策措施，進一步明確“中國境內生產”的具體標準。研究創(chuàng)新合作采購方式，通過首購訂購等措施，支持外商投資企業(yè)在我國創(chuàng)新研發(fā)全球領先產品。推動加快修訂政府采購法。開展保障經營主體公平參與政府采購活動專項檢查，依法查處對外商投資企業(yè)實行差別待遇等違法違規(guī)行為，適時通報典型案例。外商投資企業(yè)如認為政府采購活動使其權益受到損害，可依規(guī)提起質疑和投訴，各級財政部門應依法受理并公平處理。
中國用實際行動表明，開展國際貿易的正確途徑是開放包容而不是歧視排他。（記者 張舒慧）
來源：中國政府采購報
