政府采購不僅是一項優(yōu)化財政支出的重要手段，而且是財政政策的重要組成部分。在我國政治經濟體制深化改革以及對外開放力度不斷加強的大背景下，伴隨著政府采購規(guī)模的增長，政府采購將會對我國的政治與經濟運行產生深遠的影響。因此，制定政府采購政策的關鍵是對政府采購政策的功能界定。只有明晰界定政府采購政策的輻射領域與范圍，才能發(fā)揮出政府采購政策的最佳效應。
國內外政府采購實踐的經驗表明，政府采購政策功能的運行范圍主要包括政治、經濟及國際領域。
政治領域的政策功能
政府采購政策在保障國家安全、治理行政腐敗和合理權益配置等政治領域具有較強的功能效應。
——保障國家安全。
國家安全問題在一定程度上取決于保障安全的物質基礎，包括安全維護所需的必要物資和技術條件。在市場經濟前提下，這些條件的滿足主要是通過政府采購渠道獲得的?！皣野踩笔且豁椞厥獾墓参锲罚哂衅焚|的有效性和效用的內斂性，一方面需要通過對外的政府采購以尋覓其高性能產品，提高維護國家利益的安全系數；另一方面國家安全是內部事務，需要保護國內政府采購市場不外溢，使得國家安全的責任和權益高度一致。因此，我們可以通過制定開放與保護相結合的政府采購政策，鼓勵采購部門采用公開招標的方式，擇優(yōu)購買維護國家安全的關鍵技術和高科技產品，而對有關軍事設施和一般戰(zhàn)略物資等的政府采購，可以采用定點采購與有限招標的政策，以保障國家安全構架的穩(wěn)固。
——治理行政腐敗。
行政腐敗是制約我國政治經濟體制改革的重大問題，治理行政腐敗不僅需要運用黨紀國法的嚴厲制裁，而且需要從經濟源頭上加以杜絕。大量的案例表明，在政府購買過程中的錢權交易是滋生行政腐敗的主要形式。因此，在實現政府采購市場制度化與公開化的基礎上，通過政府采購政策，可以促進政府采購主體的行為規(guī)范，及時有效地鏟除行政腐敗的“幼苗”。杜絕行政腐敗的政策宗旨：明晰和公開政府采購的程序與方法，使得政府采購的運行始終處于“陽光”之下。
行政腐敗包括謀取個人利益的職務腐敗、維護利益集團的機構腐敗以及保護地方利益的組織腐敗等。防范職務腐敗，可以采取兩條政策線予以控制：一是根據職務的等級與性質，相應進行政府采購權限的劃分；二是設立縱橫向的職務監(jiān)督網絡，一方面通過行政授權以實施上下級間的職務監(jiān)督，另一方面利用市場經濟原則來實現政府采購主體間的業(yè)務監(jiān)督。由于機構腐敗不以追逐個人利益為目的，更具欺騙性，因此只有通過制定相應的政策措施，才能有效地治理政府采購的機構腐敗問題。防范機構腐敗的政策要旨：首先，要切斷與政府采購有關的各利益集團的利益紐帶關系，在公平、公正的原則下，規(guī)范他們的利益博弈關系；其次，要按照政府采購專業(yè)化的程序設置各采購機構的職能，不僅可以提高工作效率，而且還可以防止因權力過于集中而滋生出的利益截留現象。組織腐敗是指地方或產業(yè)行政組織為了自身的利益，通過各種行政手段，將政府采購活動畫地為牢，人為地形成生產要素最佳配置的流動性桎梏。但由于地方和產業(yè)發(fā)展的不均衡，適當的政府采購保護政策顯然有利于區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展。因此，把握好有關政府采購的保護與開放的政策界限是防范組織腐敗的基本宗旨。
——合理權益配置。
權益配置是否合理是我國經濟與政治體制改革的核心問題，而政府部門的權益核心又主要取決于對相關的物資及資金的擁有權和處置權。顯然，政府采購是經濟與行政權益配置的物質主體，同時公正合理的權益配置必須置身于全民的監(jiān)督之中。政府采購的權益大體包括政府采購計劃權、政府采購資金使用權、政府采購招投標權、政府采購行政監(jiān)督與稽查權等。政府采購權限的合理劃分，有利于我國政府機構的職能定位和轉變。政府采購活動的公開與透明，可以形成有效的社會監(jiān)督體系，保證我國行政機構的高效運行。
經濟領域的政策功能
一般而言，因為政府采購的數額十分巨大、品種十分繁雜，所以必然會對經濟活動產生一定的影響。從宏觀角度而言，這種影響主要涉及經濟增長、經濟結構和區(qū)域均衡等領域。如果我們制定一套合理的政府采購政策，那么對促進良性經濟增長、優(yōu)化經濟結構以及調整區(qū)域均衡，必將產生積極的作用。
——經濟增長。
根據國民經濟發(fā)展的狀況，在國家宏觀經濟政策的指導下，通過政府采購的總量調節(jié)，可以直接調升或調減其投資規(guī)模，還可以誘導社會性投資同方向、成比例地變化。由于政府采購的適度分權，因此就各級政府而言，在理論和實際上均存在對部門經濟增長和區(qū)域經濟增長的調節(jié)空間。在我國經濟增長模式仍然是以投資推動為主導的背景下，隨著政府采購規(guī)模的不斷擴大，結合財政政策的導向，制定符合國情的政府采購政策，無疑可以增強政府對經濟增長調控的有效性和操作性。
——經濟結構。
政府采購不僅與經濟總量有關聯，而且會對經濟結構產生影響，包括市場供求結構、產業(yè)結構以及分配結構等。根據宏觀經濟的走勢，政府采購作為一項政策工具，政府完全可以利用其龐大的采購規(guī)模和采購網絡，通過對政府采購的購買量調整，直接增加或減少社會需求總量，促進市場總供求的平衡。當市場總供給大于總需求時，可以擴大政府采購規(guī)模，提高市場總需求水平；反之，當市場總供給小于總需求時，政府則可以縮減政府采購規(guī)模，增強市場供給能力。
由于政府采購決策意志的高度集中性特點，政府自然成為消費市場的最大買家，因此，與國家產業(yè)政策主旨相一致的政府采購流向，必然能夠影響國民經濟的產業(yè)結構和產品結構。政府采購屬于財政購買性支付，在解決收入分配瓶頸問題方面，雖然不如財政轉移性支付所產生的效應來得直觀，但可以產生效用集聚的作用，使得財政受益者得到必要的基本援助，能夠較好地實現“物有所值”的目標。
——區(qū)域均衡。
樹立科學發(fā)展觀的重要理念之一是實現區(qū)域均衡。國內外的實踐證明，單純依靠自由市場機制，不僅不能消除地區(qū)發(fā)展差異，而且還可能擴大這一差距；憑借行政干預（如政府直接投資），投資效益低下和投資項目重構的制度性障礙不可能消除。將政府行為與市場工具相結合，可以較好地解決區(qū)域經濟發(fā)展不均衡的問題。政府采購即是一項利用市場機制從事財政投資的手段，政府可以通過制定具有一定政策導向的政府采購政策，有意識地增加對經濟落后地區(qū)的政府采購量，以刺激該地區(qū)的生產規(guī)模，帶動該地區(qū)經濟的整體提升，最終促進區(qū)域經濟的均衡健康發(fā)展，并保證社會秩序的長久穩(wěn)定。但在區(qū)域經濟發(fā)展極不平衡的階段，要防止地方政府采購政策的極端化傾向，即利用政府采購構筑地方保護的壁壘。
國際領域的政策功能
在我國，政府采購融入國際市場的進程正日益加快。這對于我國政府采購市場發(fā)展而言，既是機遇也是挑戰(zhàn)。機遇體現在我們將面對巨大的國際政府采購市場，可以進一步拓展對外貿易的發(fā)展空間；挑戰(zhàn)意味著我們將面臨大批國外供應商涌入國內政府采購市場，增大國內企業(yè)的競爭壓力。因此，我們需要制定一套激勵國際市場開拓、適度國內市場保護的政府采購政策。當然在此過程中，主動參與國際間的政策溝通也是必不可少的。
——開拓國際市場。
國際政府采購市場包括國際組織和外國政府等市場。對于我國的供應商而言，在進入該市場的意識、組織以及方法等方面，亟待政府政策的輔導和幫助。樹立企業(yè)參與國際政府采購市場的意識，一方面要幫助企業(yè)了解國內和國際政府采購的政策與制度；另一方面制定有關配套政策，鼓勵企業(yè)積極主動地參與國際政府采購市場的競爭。開拓國際政府采購市場，不僅需要供應商的積極參與，而且需要高效的中介服務組織，通過制定相關的政府采購組織政策，力求形成專業(yè)化的分工協(xié)作機制，提高開發(fā)國際政府采購市場的效率。
——適度保護國內市場。
政府采購市場的適度保護是發(fā)展中國家在對外開放過程中的必要措施。根據世界貿易組織的規(guī)則，我國的進口關稅水平，在今后若干年內將下降到極限，因此非關稅保護將被逐步取而代之，其中政府采購即是重要的非關稅壁壘之一。按照國際慣例，我們完全可以國家安全及經濟欠發(fā)達為依據，制定一些具有保護性的政府采購政策及相關的國內配套政策（如類似美國的《購買本國產品法》）。在國際貿易中，這是保護本國政府采購市場的一個合理、合法的手段。
——協(xié)調國際經貿關系。
無論是大力發(fā)展政府采購的國際市場，還是適度保護政府采購的國內市場，均需要通過國際間的政府采購政策溝通與協(xié)調，否則，極易引發(fā)政府間的“貿易戰(zhàn)”（與一般貿易相比較而言）。政府采購政策的國際協(xié)調可以從兩個角度去考慮：一是圍繞國際性政府采購規(guī)則的政策協(xié)調；二是以國內政府采購規(guī)則為中心的政策協(xié)調。前者的政策思路是：以既定的國際政府采購制度為核心，制定相應的國內政府采購政策與之相配合，形成良好的國際政府采購關系，當然前提是積極參與有關國際政府采購協(xié)議的雙邊和多邊的政策磋商，形成對我國有利的國際政策環(huán)境。后者的政策思路是：以國內政府采購制度為中心，使國際政府采購的政策導向與之并軌；或者在相關領域內，形成不受國際政府采購規(guī)則制約、“以我為主”的市場空間。（劉小川 唐東會）
（本文節(jié)選自《中國政府采購政策的思路與框架》一書，本報獲原作者授權發(fā)表）
