編者按
政府采購合同兼具民事、行政合同特點，本文由財政部撤銷政府采購合同的指導(dǎo)案例引發(fā)思考，以民事合同效力狀態(tài)作為橫向維度，以成立、生效、履行作為縱向維度，重點探討具有否定性評價作用的撤銷和無效，分析政府采購法律法規(guī)和民法中撤銷合同的區(qū)別。
由撤銷合同引出的問題
財政部發(fā)布的“XX倉庫資格招標項目”指導(dǎo)案例查明：（1）該項目評審標準中的分值設(shè)置與評審因素的量化指標不對應(yīng)，存在違法行為；（2）已簽訂政府采購合同，但尚未履行。處理結(jié)果為：決定撤銷合同，責(zé)令采購人廢標，重新開展采購活動。各地方政府采購監(jiān)管活動也有較多類似實踐。
總結(jié)此類案例可得以下五項關(guān)鍵內(nèi)容：一是撤銷合同的決定由政府采購監(jiān)管部門作出；二是適用情形限定于采購合同訂立階段；三是適用情形違法性較強，要求采購文件、采購過程影響或者可能影響中標、成交結(jié)果；四是處理行為發(fā)生在已簽訂政府采購合同但尚未履行時；五是撤銷產(chǎn)生合同消滅的法律效果。
政府采購合同適用《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）合同編，但從以上總結(jié)就能看出，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）中的撤銷合同與民法中的撤銷合同差別很大。民法中的可撤銷合同是放在民事合同的效力狀態(tài)中的。兩者在行使主體、適用情形、程序階段、法律后果上均存在重大差異，如果進一步將視野擴大到政府采購合同全效力體系，兩者差別更大。
時值《政府采購法》修法之際，對于政府采購合同的效力體系，指導(dǎo)思想是繼續(xù)保持與民事合同的差異基本不變，還是漸行漸遠，或是盡量保持兼容、深度融合，是值得重點關(guān)注的問題。
基于民事合同效力狀態(tài)的政府采購合同否定性評價對照
合同生效必須具備三要件，以是否全部符合還是違反了某一生效要件劃分，合同效力狀態(tài)可分為有效、效力待定、可撤銷和無效四類。此處重點關(guān)注的是具有否定性評價作用的撤銷和無效。
將以上效力作為橫向維度關(guān)系，再加上成立與否、生效與否、履行與否等表達階段狀態(tài)的縱向維度，方便觀察否決、無效、撤銷等否定性評價，是檢驗、反思乃至重構(gòu)政府采購效力體系的基礎(chǔ)。
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該階段通常對應(yīng)于中標、成交供應(yīng)商確定之前。例如，在評標環(huán)節(jié)，因供應(yīng)商投標文件存在嚴重瑕疵而被否決；因招標文件、活動等存在違法行為而廢標，重新采購的。無論是對具體供應(yīng)商的否決，還是對整個招標采購活動廢標，都是使投標或者招標的具體法律行為無效。如果不考慮是行政機關(guān)還是民事主體去實施，政府采購合同的處理與《民法典》的對應(yīng)性較好。需要注意的是，無效性處理是對應(yīng)于《民法典》總則中法律行為的無效，而不是合同編中的合同無效。
?。ǘ┖贤延喠?，但未成立
該階段有兩個特征：一是中標、成交供應(yīng)商已經(jīng)確定；二是適用于特殊種類的合同。主要是實踐合同（要物合同），典型的如定金合同、自然人之間的借款合同、客運合同（交付客票）、保管合同等。雙方意思表示雖然一致，但合同仍然未成立，以交付為成立條件。雖然上述合同有些和政府采購的關(guān)系不密切，但客運合同等還是常見的政府采購項目。此類情形，直接適用《政府采購法》的規(guī)定存在問題。按照《政府采購法》第七十三條第（二）項規(guī)定，“中標、成交供應(yīng)商已經(jīng)確定但采購合同尚未履行的，撤銷合同”?！吨腥A人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）中雖然改為“政府采購合同已簽訂”，但問題依然存在。撤銷是要產(chǎn)生合同消滅的法律效果，更進一步可理解為，是使已生效的合同實現(xiàn)自始無效的效果。問題在于，合同尚未成立，不曾生效，無法撤銷，按照目前的交易習(xí)慣，或者合同另有約定，也不是太大問題。
（三）合同已經(jīng)成立，但是并沒有生效
例如《民法典》合同編中附生效條件或者附生效期限的合同，此類合同在政府采購活動中并非主流，不納入本文探討范圍。
?。ㄋ模┖贤闪⑶疑?，但完全未履行
這里的成立、生效是指已經(jīng)確定中標、成交供應(yīng)商，并不狹義地僅指簽訂了合同，所以既包含已簽訂書面合同的情形，也包括尚未簽訂書面合同的情形。按照現(xiàn)行《政府采購法》，兩類情形均可以適用撤銷?！墩髑笠庖姼濉纷髁思毞郑▽嶋H是參照《政府采購法實施條例》制定的），但法理存在一定問題。已確定中標或者成交供應(yīng)商的情況下，合同通常就成立并生效了，此時已經(jīng)具備適用撤銷合同的法理基礎(chǔ)。要是不考慮由誰來撤的問題，按《民法典》合同編的指導(dǎo)思想，是否簽訂書面合同都不妨礙行使撤銷權(quán)。如果理解為被撤銷的合同僅指書面形式，定義就太窄了。難道只能撤銷書面的合同，不能撤銷意思表示一致？這一點與《民法典》合同編、最高人民法院對中標的認識和處理差異較大。
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優(yōu)益權(quán)行使盡量避免與民事手段競合；如果競合，盡量優(yōu)先采取民事手段解決爭議。因此，如果合同全部履行完畢，優(yōu)益權(quán)盡量不適用。但部分履行，意味著仍有部分未履行。如果這兩部分易于分割，是否要作出區(qū)分而適用不同的規(guī)定？未履行部分與完全未履行的情形有什么本質(zhì)不同？是否也可以就此部分適用撤銷？
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木已成舟，若立法規(guī)定由監(jiān)管部門行使撤銷權(quán)，有諸多需要審慎考慮的因素。但從采購人角度看，能否依據(jù)《民法典》撤銷合同？從現(xiàn)行法和《征求意見稿》中的法律適用條款來看，是有空間的。但如果不明確寫出來，可能給采購人造成困惑和適用上的顧慮。法條已經(jīng)明確了損失賠償，這也是《民法典》合同編的內(nèi)容，因為重要，所以有明文規(guī)定。但問題是，采購人向法院申請撤銷合同乃至請求法院確認合同無效的手段與損失賠償相比，其重要性毫不遜色?！墩髑笠庖姼濉窙]有明示此處如何與其合同編銜接，就需要籠統(tǒng)地用“適用《民法典》”來解釋了，用條文的方式明確為宜。
總結(jié)
立法規(guī)定政府采購合同適用《民法典》合同編，這是政府采購合同兼具民事、行政合同特點的性質(zhì)所決定的。政府采購合同本身不是行政指令，也不宜全部由行政行為來實現(xiàn)救濟?，F(xiàn)行立法指導(dǎo)思想將行政和民事思維交織在一起，彼此影響、實現(xiàn)妥協(xié)。監(jiān)管部門的撤銷權(quán)和采購人等民事主體的撤銷權(quán)，理論上也就存在二元結(jié)構(gòu)的必要性和可行性。實踐中，可將明確采購人申請撤銷或者請求確認無效作為補充制度，這會極大豐富政府采購合同的權(quán)益保護制度，是民事與行政融合很好的體現(xiàn)。（天津城建大學(xué)副教授 李德華）
來源：中國政府采購雜志
