■ 饒青山
截至10月底，筆者對全國已開展框架協議采購的1930個項目進行了分析。分析發(fā)現，一年多來，初步統計全部省區(qū)均開展了服務類的框架協議采購項目，數量為1818個，其中，集中采購機構征集的項目有617個，預算單位征集的項目為1201個；但僅有三分之一的省區(qū)開展了貨物類的框架協議采購項目，共計112個。由此可見，框架協議采購方式在服務類項目中已“蔚然成風”，但針對貨物類采購，大部分地方還停留在個別品目的試點探索階段。
我們對貨物類項目推進情況再進行更詳細的數據分析。112個貨物類框架協議采購項目中，有96個項目是首次征集，11個項目是二次征集，3個項目是三次征集，2個項目暫停征集。從征集的品目看，共覆蓋了16個品目，其中征集次數最多的是復印紙，有19次；其次是便攜式計算機和臺式計算機，均為11次；有3個品目僅征集1次。
從集采機構執(zhí)行角度來看，除個別集采機構完成了15個品目的征集外，大多數集采機構征集的品目少于3個；而集中采購目錄通用貨物適合框架協議采購的品目至少20個。從實際落地情況來看，大多數集采機構要么拿出少數品目做試點，要么在確定需求時，反復征求廠商、采購人、專家的意見，多次修改后項目也以難以開始征集。
三大癥結制約落地速度
那么，問題出在哪兒？筆者認為其原因可以總結為三方面。一是貨物類需求標準確定難，征集過程曲折，廢標（包）率高。需求標準是項目征集成功的基礎保障，需求標準必須具備一定的普適性，確保有足夠的廠商響應；同時，各產品配置標準需要有明確范圍界限，方便廠商清晰地響應需求。
筆者調查發(fā)現，在112個貨物征集項目中，有31個項目的廢包率超過10%，約占三分之一；有9個項目的廢包率超50%，3個項目9個產品包100%廢包。打印機和服務器是廢包率較高的兩個品目，平均廢包率分別是22%和19%。廢包的主要是原因是符合要求響應的供應商不足2家。筆者調研發(fā)現，響應數量不足的原因，一方面是由于采購需求標準普適性不夠；另一方面是由于一些產品包限價過低，導致廠商缺乏響應的積極性。據了解，有的項目甚至以批量集采的價格再打八折作為限價。
二是入圍產品較分散，對產品及服務質量監(jiān)管提出更高要求。筆者發(fā)現，由于框架協議采購第一階段執(zhí)行小微企業(yè)優(yōu)惠政策，大量大家不熟悉的品牌廠商通過框架協議采購的方式進入了政府采購領域。例如，某地方臺式計算機框架協議采購項目中，共有24家生產廠商49個產品入圍。
產品分散，可以更好地發(fā)揮市場資源配置作用，但不少廠商是通過“貼牌”或“代工”的形式來提供產品，其產品性能和服務能力必然存在極大問題，也會給采購人帶來很多隱患。目前，政府采購在資產維護保障層面存在監(jiān)管上的不足，筆者認為，需要延伸對產品生命周期的監(jiān)管，記錄產品的交付情況、維修情況、故障情況，并對入圍廠商進行信用管理，確保真正優(yōu)質價低的產品服務政府采購。
三是《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）宣傳學習和理解應用不足，執(zhí)行存在偏差。財政部發(fā)布了《辦法》，并又通過答記者問的形式，對相關條款進行了解釋、說明，不少地方也請專家對《辦法》進行了講解學習。但筆者調查發(fā)現，不少地方仍存在征集文件不規(guī)范的情況。例如，某項目公告的名稱是“....以公開招標方式采購框架協議入圍供應商”。單從項目名稱看，這一公告就存在兩個嚴重錯誤：一是框架協議采購本身就是一種采購組織方式，與公開招標一樣，是法定的采購方式之一；二是政府采購標的只有貨物、工程和服務，不存在采購供應商。類似的公告還有“某某采購中心碎紙機框架協議采購征集公開招標公告”等，且不在少數，同時，評審方法也用了“綜合評標法”。
筆者還注意到，在公布的廢包項目中，有的理由是“響應供應商不足3家”。《辦法》明確，“確定第一階段入圍供應商時，提交響應文件和符合資格條件、實質性要求的供應商應當均不少于2家”，顯然響應供應商不足3家不應成為廢包的理由。
此外，《辦法》特別明確，“對耗材使用量大的復印、打印、實驗、醫(yī)療等儀器設備進行框架協議采購的，應當要求供應商同時對3年以上約定期限內的專用耗材進行報價。評審時應當考慮約定期限的專用耗材使用成本，修正儀器設備的響應報價或者質量評分?！边@里需注意的是，《辦法》中強調的是“儀器設備”的“專用耗材”。有項目在征集辦公打印機時，也要求對耗材進行報價，并對耗材設置20%—50%的價格權重，筆者認為，這也是錯誤地理解政策。因為現在的辦公打印機耗材不但有原廠耗材，也有通用耗材可以滿足需求。
科學確定采購需求是解決之道
科學制定采購需求標準是框架協議采購能否成功執(zhí)行的關鍵。財政部《關于做好政府采購框架協議采購工作有關問題的通知》要求：“各級財政部門要指導集中采購機構、主管預算單位結合業(yè)務特點合理確定各類產品的需求標準，逐步提高標準的科學性和完整程度，做到客觀、細化、可評判、可驗證?！?/p>
筆者認為，確定采購需求是有規(guī)律可循的。近些年，電子賣場的標準化為制定框架協議采購需求標準提供了良好的基礎，利用技術手段對屬地歷史的交易數據、商品數據進行分析，包括且不限于商品核心屬性分布占比、成交的價格區(qū)間、品牌廠商情況等，然后通過大數據模型來合理確定產品需求是可行的。
《辦法》規(guī)定“采購需求應當明確技術和商務要求，包括功能、性能、材料、結構、外觀、安全、包裝、交貨期限、交貨的地域范圍、售后服務等”。因此，在制定需求標準時，首先，應該根據品目特征及用戶關注點對上述技術和商務要求進行合理化排序；其次，分清各品目需要關注的重點技術和商務要求；最后，科學合理設定指標，確定品目的標準化要求。
筆者認為，框架協議采購需求標準的制定要做好“三定”，即定配置、定包數、定限價。
一是定配置時性能指標需要關注性價比。采購人可以根據上一年采購交易數據，確定主要型號重點關注的性能參數情況。性能參數需要有一定可競爭范圍，但也應該同時關注不同類型、品牌對性能的影響，避免指標參數被趨同。如計算機的CPU主要是兩大品牌，如果僅僅簡單依據CPU主頻等參數來區(qū)分其性能且決定價格段，會帶來誤差甚至矛盾，可能會導致供應商用更具成本優(yōu)勢而性能相對次之的產品交付。筆者建議，可以基于不同廠商CPU的整體性能來區(qū)分價格段，并且根據技術的演進按階段進行必要的調整。
二是需求包數量應結合應用場景和采購量確定。產品包數量直接影響到參與廠商的數量和商品的豐富度，產品包的數量多少應該結合上一年該品目的交易數量、交易品牌情況來確定。采購量大的需要多設置需求包，采購量少的應該少設需求包，并要關注到品目應用場景情況，如：單一功能打印機現在使用不多，大部分采購小型多功能一體機代替，因此，單一功能的打印機在設置需求包時可適當減少。
三是產品最高限價不宜定得過低。需求包的最高限價如何確定，根據《辦法》，征集機構需要確定每個需求包的最高限價，此時最高限價僅是供應商響應的參考價。筆者認為，適當放寬限價有利于發(fā)揮供應商之間響應報價的競爭優(yōu)勢和二階段成交階段的競爭，避免因過低的價格限制導致部分供應商參與積極性不高，或框架協議采購征集失敗。與此同時，新技術、新產品也可以通過框架協議采購方式及時提供給采購人，例如，基于人工智能的辦公設備，采用綠色低碳材料和綠色工藝設計的產品等，以便更好地發(fā)揮框架協議采購的優(yōu)勢，更好地引導和服務采購人。
此外，從當前實施效果看，筆者認為，全面推行框架協議采購必須加強《辦法》的培訓學習，相關從業(yè)者都需要全面學習和理解《辦法》，確保執(zhí)行政策不出現偏差。
目前，框架協議采購方式正處于推廣應用階段，筆者相信，未來框架協議采購一定會在統一大市場建設、高質量發(fā)展中發(fā)揮重要制度性作用。（作者單位：博思數采科技股份有限公司）
來源：中國政府采購報
