本文作者李邱荔，工作單位系廣東科學(xué)中心。文章發(fā)表于《中國政府采購》雜志2024年第9期。
本文以省級科學(xué)中心政府采購實踐為例，對事業(yè)單位政府采購中存在的問題進行討論分析、提出對策。比如，完善采購管理內(nèi)控制度；加強采購全過程管理；加強合同管理；探索建立績效評價機制；建立健全政府采購監(jiān)督檢查機制；提高采購從業(yè)人員綜合素養(yǎng)能力。
一、事業(yè)單位政府采購的現(xiàn)狀與意義
我國事業(yè)單位數(shù)量約為126萬個，涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生等諸多公共領(lǐng)域，面向基層，直接服務(wù)群眾，滿足人們生活需求，對改善人民生活、促進社會穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮重要作用。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，事業(yè)單位是依法進行政府采購的主體之一，其在采購數(shù)量、采購范圍、采購規(guī)模中所占比例很大，在各級政府依法履職、社會公共服務(wù)供給等方面具有重大影響。
做好事業(yè)單位政府采購工作，需要有效的政府采購管理手段，例如，對采購方案的審查、實施過程的嚴格管控、合同條款的審核、采購效果的合理性評估，都有利于減少因采購不當而產(chǎn)生的運營風(fēng)險，降低不必要的成本支出，進一步提升單位效益。根據(jù)事業(yè)單位的不同類型和特點，合理定位其在執(zhí)行政府采購政策的角色和作用，增強自身運營能力和創(chuàng)新能力，對依法履職、社會公共服務(wù)供給和事業(yè)單位自我改革與轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面具有非常積極的意義。
二、事業(yè)單位政府采購管理工作存在的問題
（一）內(nèi)控制度不健全，操作規(guī)范性不夠
在實踐中，事業(yè)單位經(jīng)常存在政府采購與非政府采購項目并存現(xiàn)象，有時很難區(qū)分、把握和處理好兩者之間的關(guān)系，給采購計劃實施管理造成困惑。另外，由于部分單位對政府采購工作重視程度不夠，未制定完善相關(guān)的內(nèi)控制度，制度建設(shè)嚴重滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展需要，很難實現(xiàn)對采購活動的分類管理，難以約束不規(guī)范操作和防范違法違規(guī)行為。
（二）預(yù)算編制不嚴謹，采購成本難以控制
由于事業(yè)單位政府采購預(yù)算編制比較簡單，一定程度上存在隨意性，公共支出項目不夠細化，在資金來源管理上與是否涉及政府采購界限不清，難以從全局上把握全年政府采購工作，影響了政府采購預(yù)算和計劃的嚴肅性，難以對采購成本進行精準控制，從而影響資金使用效率和政府采購政策落實。
（三）缺乏專業(yè)和科學(xué)管理，預(yù)期與實際存在偏差
事業(yè)單位未能很好地執(zhí)行政府采購需求管理規(guī)定，一方面，業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門對采購活動的前瞻考慮不周，對采購需求缺乏專業(yè)的市場調(diào)查和咨詢，采購需求不夠全面的情況增加了后續(xù)工作和經(jīng)費支出（比如，維修、維保、保養(yǎng)、養(yǎng)護等售后服務(wù)）。另一方面，缺乏科學(xué)的績效管理，“物超所需”“只買貴的，不買對的”以及政府采購政策落實不到位等現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致預(yù)期與實際存在偏差，存在審計檢查風(fēng)險，既浪費資金，又影響正常履職。
（四）存在“四類”突出問題，影響社會形象
在財政部會同公安部、市場監(jiān)管總局決定開展2023年政府采購領(lǐng)域“四類”違法違規(guī)行為專項整治工作中，采購人設(shè)置差別歧視條款是“四類”突出問題之一。采購人傾斜照顧本地企業(yè)，以注冊地、所有制形式、組織形式、股權(quán)結(jié)構(gòu)、投資者國別、經(jīng)營年限、經(jīng)營規(guī)模、財務(wù)指標、產(chǎn)品或服務(wù)品牌等不合理條件對供應(yīng)商實行差別歧視待遇；采購公開程序不夠規(guī)范和完善，采購信息公開透明度不夠；未充分發(fā)揮市場競爭的作用，缺乏供應(yīng)商之間的競價競質(zhì)過程，導(dǎo)致產(chǎn)生不合理的采購定價，公眾對采購活動的信任度降低，影響事業(yè)單位政府采購的公信力和良好形象。
（五）監(jiān)管體系不完善，缺乏全過程監(jiān)督檢查
監(jiān)督管理體系不健全，使監(jiān)管工作只流于招標采購環(huán)節(jié)，而對標前和標后的其他環(huán)節(jié)缺少必要的監(jiān)督檢查，容易導(dǎo)致事業(yè)單位某些部門或經(jīng)辦人員與供應(yīng)商之間“提前交流”“私相授受”等現(xiàn)象，產(chǎn)生串標等違法違規(guī)行為。
三、促進政府采購提質(zhì)增效的措施
（一）完善采購管理內(nèi)控制度
開展事業(yè)單位政府采購，應(yīng)當堅持“三公一誠”原則，將高質(zhì)高效、物有所值和廉潔奉公的管理理念及方法貫穿采購預(yù)算、采購需求調(diào)查、采購計劃實施和履約驗收管理全過程，建立健全相關(guān)制度，確保內(nèi)控制度覆蓋在政府采購每個環(huán)節(jié)。例如，省級科學(xué)中心制定了《財務(wù)管理制度》《采購管理辦法》《合同管理辦法》《資產(chǎn)管理辦法》《資金支出管理辦法》等事業(yè)單位政府采購內(nèi)控管理制度，并定期進行梳理和完善，確保與上位法律法規(guī)規(guī)章制度規(guī)定保持一致，以適應(yīng)新時代政府采購管理的要求。
（二）加強采購全過程管理
政府采購管理工作應(yīng)注重全過程合法、規(guī)范和可操作，力求有效控制投資成本。依據(jù)預(yù)算和工作計劃加強采購項目需求管理，并按照相關(guān)規(guī)定組織實施；明確內(nèi)部不同部門、不同崗位的職責(zé)分工；強化項目預(yù)算審核，針對專業(yè)性較強的項目引入第三方機構(gòu)加強專業(yè)咨詢審核把關(guān)；按項目類型分類組織采購實施，嚴格區(qū)分政府采購與非政府采購項目，明晰辦理流程，制定分類項目不同環(huán)節(jié)的審批權(quán)限。
在采購全過程管理中，應(yīng)充分依托內(nèi)部控制及管理體系，著重在支出項目實施過程中對預(yù)算編制與審核、采購組織實施等環(huán)節(jié)進行嚴格的管理控制。
1.預(yù)算編制及審核
編制采購預(yù)算書能夠有效提高資金利用規(guī)范性和合理性，提高采購資源的優(yōu)化配置效率，為分析資金使用情況提供指導(dǎo)意見，從而提高采購成本控制水平。據(jù)此，針對不同的項目內(nèi)容，采用多種審核方式，如市場詢價、往年度價格對比、組織價格談判，以確保每項預(yù)算科學(xué)、合理。特別是針對建筑施工項目預(yù)算編制、預(yù)結(jié)算審核工作量多，項目復(fù)雜繁瑣，且詢價難度大、專業(yè)技術(shù)性及政策法治化強等特點，可引入由第三方工程造價咨詢機構(gòu)提供初審服務(wù)、采購人復(fù)審的方式來控制項目造價。以省級科學(xué)中心為例，通過引入第三方工程造價咨詢機構(gòu)和采購人復(fù)審，近三年建筑施工預(yù)算審核核減率約為16%，節(jié)約了財政資金。另外，涉及后續(xù)采購的，如設(shè)備耗材、維保等均要考慮后續(xù)供應(yīng)的價格以及后續(xù)采購的可替代性、相關(guān)產(chǎn)品供應(yīng)情況和費用估價，避免增加意想不到的經(jīng)費支出。
2.采購活動的組織實施
一是開展采購需求調(diào)查，以獲得有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給的真實有效信息，形成詳實且符合實際需要的采購需求。從項目采購需求入手，實現(xiàn)按需編制需求文件、第三方審核把關(guān)、采購管理部門依法依規(guī)多層審核，力爭做到“科學(xué)合理、厲行節(jié)約、規(guī)范有效、權(quán)責(zé)清晰”地管控風(fēng)險。
以省級科學(xué)中心物業(yè)服務(wù)采購項目為例。首先，在擬定需求初期，參考以往實施經(jīng)驗，通過調(diào)研與溝通，初步擬定采購需求以及采購過程中的風(fēng)險管理計劃。其次，聘請第三方專業(yè)機構(gòu)編制采購需求調(diào)查、采購實施計劃等文件。最后，組織專業(yè)人員對采購需求和采購實施計劃進行一般性審查和重點審查。一般性審查內(nèi)容包括采購需求是否符合財政相關(guān)制度，對選定的采購方式、定價方式、評審規(guī)則等是否說明適用情況，有無存在須向上級主管部門審批的事項，擬定的采購實施計劃是否完整。重點審查內(nèi)容包括需求文件有無任何歧視性條款或者傾向特定供應(yīng)商，能否確保物業(yè)服務(wù)采購項目實現(xiàn)充分的市場競爭、杜絕流標情況的出現(xiàn)，需求內(nèi)容是否不利于支持中小企業(yè)參與政府采購活動等情況。
二是做好采購意向公開，提高政府采購?fù)该鞫龋尮?yīng)商提前充分了解政府采購信息。保障市場主體平等參與政府采購活動，充分競價競質(zhì)，提升采購績效，防范抑制腐敗現(xiàn)象。
對于單一來源項目的需求管理，以省級科學(xué)中心科普影片引進采購項目為例。首先，分別咨詢進口代理和法律意見，了解代理進口所需流程以及預(yù)測在采購實施過程中可能面臨的諸如代理違約、知識產(chǎn)權(quán)糾紛等經(jīng)濟和法律風(fēng)險，初步擬定進口代理需求和風(fēng)險管理計劃。其次，聘請第三方專業(yè)機構(gòu)編制采購需求調(diào)查、采購實施計劃文件。再次，邀請5—7位行業(yè)專家對影片進口單一來源的必要性和可行性進行論證，分別在省政府采購網(wǎng)進行采購需求意向公開公示。最后，組織專業(yè)人員對采購需求和采購實施計劃進行審查。
三是制定采購實施計劃。以省級科學(xué)中心為例，通過前期開展采購需求調(diào)查，組織研討，形成采購需求，確定采購預(yù)算。依據(jù)采購預(yù)算的額度，采取不同的采購方式。對于集中采購目錄以內(nèi)、達到政府采購限額標準的項目，委托采購代理機構(gòu)依規(guī)實施采購；對于集中采購目錄以外且未達到政府采購限額標準的項目，根據(jù)不同的采購金額采取不同的采購方式，參照政府采購組織實施采購；對于自行組織公開采購，在單位官網(wǎng)公開發(fā)布采購信息，接受市場報價并通過組織談判，擇優(yōu)確定成交供應(yīng)商；對于自行直接采購，審核采購預(yù)算、采購限價并實施采購。通過分類組織實施采購，近三年財政資金節(jié)約率約為5%。
四是依法公開采購項目信息。通過法定媒體發(fā)布平臺或互聯(lián)網(wǎng)信息發(fā)布平臺。充分公開采購信息，提高采購?fù)该鞫龋_保有效競爭，充分發(fā)揮市場形成價格機制，達到節(jié)約成本的目的。
（三）加強合同管理
合同管理可細分為“前期準備、合同談判、編制與審查、簽署與履行、合同驗收、合同結(jié)算”六個階段，通過多種審核方式、多道審核把關(guān)，使項目合同執(zhí)行有依有據(jù)、合理合規(guī)。
1.前期準備
在實施準備階段，需對采購文件、答疑澄清文件等采購文件進行綜合分析、討論與修訂，力求明確采購需求、明確采購范圍與工作界面、完善計價與結(jié)算方式，并針對性地搭建合同框架，組織與編制合同關(guān)鍵條款，明確合同條件，最大程度規(guī)避采購風(fēng)險。
2.合同談判
由采購管理、合同管理、業(yè)務(wù)經(jīng)辦組成合同談判小組，必要時邀請造價咨詢、法律顧問等人員參與。談判小組須認真分析投標報價文件、采購文件、談判承諾等，挖掘問題與風(fēng)險，研究防范措施，分析談判難點重點，研究并制定相應(yīng)的談判策略。
3.合同編制與審查
采購人應(yīng)當以采購文件和中標（成交）文件等文件資料為依據(jù)，編寫或修改細化合同內(nèi)容與條款，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，明確技術(shù)需求，分清工作職責(zé)，并提交法律顧問審查。
4.合同履行與監(jiān)督
合同簽署生效后，采購人及監(jiān)理單位在必要時可邀請紀檢部門對合同的履行過程進行全流程監(jiān)督，應(yīng)保存各項文件，以備結(jié)算有依有據(jù)、審計有痕可循。
5.合同驗收
履約雙方應(yīng)本著科學(xué)、公正、實事求是的原則，嚴格按照合同約定的條款進行驗收，不能過于苛刻或顯失公平。依據(jù)采購項目的種類進行合同驗收，對于貨物、服務(wù)合同的驗收，依據(jù)合同約定核對數(shù)量、規(guī)格、型號、服務(wù)內(nèi)容，確保與采購合同一致，同時，還需要對貨物的外觀和質(zhì)量、服務(wù)的完成度進行檢查。對于工程合同的驗收，重點是對施工質(zhì)量、承建企業(yè)和項目建設(shè)開展全面綜合考核，充分發(fā)揮監(jiān)理作用。對于“三重一大”項目引入第三方專業(yè)機構(gòu)提供咨詢、進行復(fù)核，必要時邀請行業(yè)專家進行驗收評審。在驗收過程中，準備好各類紙質(zhì)交接文件，確保每個環(huán)節(jié)都有據(jù)可查。
6.合同結(jié)算
合同結(jié)算應(yīng)遵循合同約定、手續(xù)齊備、圖紙清晰、計算科學(xué)合理等基本原則，加強相關(guān)環(huán)節(jié)的審核。一是一致性審核，審查項目完成情況與采購文件、合同約定是否一致。例如，采購階段的采購范圍、施工階段的施工范圍以及結(jié)算階段的實際施工范圍可能存在不一致的情況，需要通過查看采購文件、施工合同、補充協(xié)議、變更資料以及踏勘現(xiàn)場等方式判斷結(jié)算范圍。二是資料完整性審核，結(jié)算資料的完整性不僅影響工程量、結(jié)算價，還影響采購人日后的維修、維保、設(shè)備更換等工作，完整的結(jié)算審核資料應(yīng)包括但不限于采購合同及補充協(xié)議、竣工報告、結(jié)算書、施工圖和竣工圖、設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證、會議紀要等。
要嚴格、科學(xué)、合理地進行結(jié)算審核，將采購成本嚴格限制在合同約定范圍內(nèi)，牢固樹立“投入與績效并重”理念，實現(xiàn)有效控制采購成本的最終目的。
（四）探索建立績效評價機制
政府采購績效評價的目的是規(guī)范政府采購工作,提高政府采購資金的使用效益，實現(xiàn)政府采購項目績效目標，提升財政支出績效水平。政府采購績效評價的關(guān)鍵在于建立科學(xué)、合理、多層次、定性與定量并舉的評價指標體系。以省級科學(xué)中心為例，依據(jù)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》等文件，采用定性和定量分析相結(jié)合的方式，建立政府采購預(yù)算、采購計劃、采購意向、采購需求、采購組織、合同訂立、履約驗收、資金支付、采購內(nèi)控管理以及供應(yīng)商響應(yīng)等環(huán)節(jié)包括規(guī)范性、時效性、完整性、準確性、科學(xué)性、合法性、公開透明性七個方面的績效指標，定期邀請行業(yè)專家對年度政府采購效果進行評分，做好績效自評工作。
目前，政府績效審計多用于基本建設(shè)投資、金融行業(yè)領(lǐng)域，但也可將績效審計引入政府采購領(lǐng)域，通過績效審計對政府采購行為提供獨立的評價，促進全過程績效管理要求的落實。
（五）建立健全政府采購監(jiān)督檢查機制
建立完整、規(guī)范的監(jiān)督檢查機制是政府采購預(yù)算有效實施的根本保證。在采購預(yù)算的執(zhí)行過程中，應(yīng)進行事前、事中、事后全過程監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查的重點包括采購預(yù)算是否科學(xué)合理、是否違反法律法規(guī)，采購方式和采購程序是否正確，資金運作是否高效、是否達到了預(yù)期目標，采購人員的專業(yè)素質(zhì)是否達到要求、是否存在廉政風(fēng)險等。監(jiān)督檢查的手段可以采用外部審計和單位內(nèi)部審計的方式。
（六）提高采購從業(yè)人員綜合能力
采購從業(yè)人員的綜合素養(yǎng)和能力對政府采購管理的成效起到重要作用。一是加強法律政策理論培訓(xùn)學(xué)習(xí)。事業(yè)單位應(yīng)當組織采購從業(yè)人員參加法律制度政策文件、專業(yè)技能和職業(yè)道德等方面的常態(tài)化培訓(xùn)學(xué)習(xí)，定期進行業(yè)務(wù)考核，開展多維評估，確保合格上崗。二是強化思想品德和廉政警示教育，通過正反典型案例進行示范警示教育，提高責(zé)任意識、思想意識和廉政意識。三是開展崗位定期輪換，拓展采購人員專業(yè)知識，加強崗位廉政建設(shè)。
來源：《中國政府采購》雜志 作者：李邱荔
