本文作者李邱荔，工作單位系廣東科學中心。文章發(fā)表于《中國政府采購》雜志2024年第9期。
本文以省級科學中心政府采購實踐為例，對事業(yè)單位政府采購中存在的問題進行討論分析、提出對策。比如，完善采購管理內控制度；加強采購全過程管理；加強合同管理；探索建立績效評價機制；建立健全政府采購監(jiān)督檢查機制；提高采購從業(yè)人員綜合素養(yǎng)能力。
一、事業(yè)單位政府采購的現狀與意義
我國事業(yè)單位數量約為126萬個，涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生等諸多公共領域，面向基層，直接服務群眾，滿足人們生活需求，對改善人民生活、促進社會穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮重要作用。根據《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，事業(yè)單位是依法進行政府采購的主體之一，其在采購數量、采購范圍、采購規(guī)模中所占比例很大，在各級政府依法履職、社會公共服務供給等方面具有重大影響。
做好事業(yè)單位政府采購工作，需要有效的政府采購管理手段，例如，對采購方案的審查、實施過程的嚴格管控、合同條款的審核、采購效果的合理性評估，都有利于減少因采購不當而產生的運營風險，降低不必要的成本支出，進一步提升單位效益。根據事業(yè)單位的不同類型和特點，合理定位其在執(zhí)行政府采購政策的角色和作用，增強自身運營能力和創(chuàng)新能力，對依法履職、社會公共服務供給和事業(yè)單位自我改革與轉型發(fā)展等方面具有非常積極的意義。
二、事業(yè)單位政府采購管理工作存在的問題
（一）內控制度不健全，操作規(guī)范性不夠
在實踐中，事業(yè)單位經常存在政府采購與非政府采購項目并存現象，有時很難區(qū)分、把握和處理好兩者之間的關系，給采購計劃實施管理造成困惑。另外，由于部分單位對政府采購工作重視程度不夠，未制定完善相關的內控制度，制度建設嚴重滯后于業(yè)務發(fā)展需要，很難實現對采購活動的分類管理，難以約束不規(guī)范操作和防范違法違規(guī)行為。
（二）預算編制不嚴謹，采購成本難以控制
由于事業(yè)單位政府采購預算編制比較簡單，一定程度上存在隨意性，公共支出項目不夠細化，在資金來源管理上與是否涉及政府采購界限不清，難以從全局上把握全年政府采購工作，影響了政府采購預算和計劃的嚴肅性，難以對采購成本進行精準控制，從而影響資金使用效率和政府采購政策落實。
（三）缺乏專業(yè)和科學管理，預期與實際存在偏差
事業(yè)單位未能很好地執(zhí)行政府采購需求管理規(guī)定，一方面，業(yè)務經辦部門對采購活動的前瞻考慮不周，對采購需求缺乏專業(yè)的市場調查和咨詢，采購需求不夠全面的情況增加了后續(xù)工作和經費支出（比如，維修、維保、保養(yǎng)、養(yǎng)護等售后服務）。另一方面，缺乏科學的績效管理，“物超所需”“只買貴的，不買對的”以及政府采購政策落實不到位等現象時有發(fā)生，導致預期與實際存在偏差，存在審計檢查風險，既浪費資金，又影響正常履職。
（四）存在“四類”突出問題，影響社會形象
在財政部會同公安部、市場監(jiān)管總局決定開展2023年政府采購領域“四類”違法違規(guī)行為專項整治工作中，采購人設置差別歧視條款是“四類”突出問題之一。采購人傾斜照顧本地企業(yè)，以注冊地、所有制形式、組織形式、股權結構、投資者國別、經營年限、經營規(guī)模、財務指標、產品或服務品牌等不合理條件對供應商實行差別歧視待遇；采購公開程序不夠規(guī)范和完善，采購信息公開透明度不夠；未充分發(fā)揮市場競爭的作用，缺乏供應商之間的競價競質過程，導致產生不合理的采購定價，公眾對采購活動的信任度降低，影響事業(yè)單位政府采購的公信力和良好形象。
（五）監(jiān)管體系不完善，缺乏全過程監(jiān)督檢查
監(jiān)督管理體系不健全，使監(jiān)管工作只流于招標采購環(huán)節(jié)，而對標前和標后的其他環(huán)節(jié)缺少必要的監(jiān)督檢查，容易導致事業(yè)單位某些部門或經辦人員與供應商之間“提前交流”“私相授受”等現象，產生串標等違法違規(guī)行為。
三、促進政府采購提質增效的措施
（一）完善采購管理內控制度
開展事業(yè)單位政府采購，應當堅持“三公一誠”原則，將高質高效、物有所值和廉潔奉公的管理理念及方法貫穿采購預算、采購需求調查、采購計劃實施和履約驗收管理全過程，建立健全相關制度，確保內控制度覆蓋在政府采購每個環(huán)節(jié)。例如，省級科學中心制定了《財務管理制度》《采購管理辦法》《合同管理辦法》《資產管理辦法》《資金支出管理辦法》等事業(yè)單位政府采購內控管理制度，并定期進行梳理和完善，確保與上位法律法規(guī)規(guī)章制度規(guī)定保持一致，以適應新時代政府采購管理的要求。
（二）加強采購全過程管理
政府采購管理工作應注重全過程合法、規(guī)范和可操作，力求有效控制投資成本。依據預算和工作計劃加強采購項目需求管理，并按照相關規(guī)定組織實施；明確內部不同部門、不同崗位的職責分工；強化項目預算審核，針對專業(yè)性較強的項目引入第三方機構加強專業(yè)咨詢審核把關；按項目類型分類組織采購實施，嚴格區(qū)分政府采購與非政府采購項目，明晰辦理流程，制定分類項目不同環(huán)節(jié)的審批權限。
在采購全過程管理中，應充分依托內部控制及管理體系，著重在支出項目實施過程中對預算編制與審核、采購組織實施等環(huán)節(jié)進行嚴格的管理控制。
1.預算編制及審核
編制采購預算書能夠有效提高資金利用規(guī)范性和合理性，提高采購資源的優(yōu)化配置效率，為分析資金使用情況提供指導意見，從而提高采購成本控制水平。據此，針對不同的項目內容，采用多種審核方式，如市場詢價、往年度價格對比、組織價格談判，以確保每項預算科學、合理。特別是針對建筑施工項目預算編制、預結算審核工作量多，項目復雜繁瑣，且詢價難度大、專業(yè)技術性及政策法治化強等特點，可引入由第三方工程造價咨詢機構提供初審服務、采購人復審的方式來控制項目造價。以省級科學中心為例，通過引入第三方工程造價咨詢機構和采購人復審，近三年建筑施工預算審核核減率約為16%，節(jié)約了財政資金。另外，涉及后續(xù)采購的，如設備耗材、維保等均要考慮后續(xù)供應的價格以及后續(xù)采購的可替代性、相關產品供應情況和費用估價，避免增加意想不到的經費支出。
2.采購活動的組織實施
一是開展采購需求調查，以獲得有關產業(yè)發(fā)展、市場供給的真實有效信息，形成詳實且符合實際需要的采購需求。從項目采購需求入手，實現按需編制需求文件、第三方審核把關、采購管理部門依法依規(guī)多層審核，力爭做到“科學合理、厲行節(jié)約、規(guī)范有效、權責清晰”地管控風險。
以省級科學中心物業(yè)服務采購項目為例。首先，在擬定需求初期，參考以往實施經驗，通過調研與溝通，初步擬定采購需求以及采購過程中的風險管理計劃。其次，聘請第三方專業(yè)機構編制采購需求調查、采購實施計劃等文件。最后，組織專業(yè)人員對采購需求和采購實施計劃進行一般性審查和重點審查。一般性審查內容包括采購需求是否符合財政相關制度，對選定的采購方式、定價方式、評審規(guī)則等是否說明適用情況，有無存在須向上級主管部門審批的事項，擬定的采購實施計劃是否完整。重點審查內容包括需求文件有無任何歧視性條款或者傾向特定供應商，能否確保物業(yè)服務采購項目實現充分的市場競爭、杜絕流標情況的出現，需求內容是否不利于支持中小企業(yè)參與政府采購活動等情況。
二是做好采購意向公開，提高政府采購透明度，讓供應商提前充分了解政府采購信息。保障市場主體平等參與政府采購活動，充分競價競質，提升采購績效，防范抑制腐敗現象。
對于單一來源項目的需求管理，以省級科學中心科普影片引進采購項目為例。首先，分別咨詢進口代理和法律意見，了解代理進口所需流程以及預測在采購實施過程中可能面臨的諸如代理違約、知識產權糾紛等經濟和法律風險，初步擬定進口代理需求和風險管理計劃。其次，聘請第三方專業(yè)機構編制采購需求調查、采購實施計劃文件。再次，邀請5—7位行業(yè)專家對影片進口單一來源的必要性和可行性進行論證，分別在省政府采購網進行采購需求意向公開公示。最后，組織專業(yè)人員對采購需求和采購實施計劃進行審查。
三是制定采購實施計劃。以省級科學中心為例，通過前期開展采購需求調查，組織研討，形成采購需求，確定采購預算。依據采購預算的額度，采取不同的采購方式。對于集中采購目錄以內、達到政府采購限額標準的項目，委托采購代理機構依規(guī)實施采購；對于集中采購目錄以外且未達到政府采購限額標準的項目，根據不同的采購金額采取不同的采購方式，參照政府采購組織實施采購；對于自行組織公開采購，在單位官網公開發(fā)布采購信息，接受市場報價并通過組織談判，擇優(yōu)確定成交供應商；對于自行直接采購，審核采購預算、采購限價并實施采購。通過分類組織實施采購，近三年財政資金節(jié)約率約為5%。
四是依法公開采購項目信息。通過法定媒體發(fā)布平臺或互聯網信息發(fā)布平臺。充分公開采購信息，提高采購透明度，確保有效競爭，充分發(fā)揮市場形成價格機制，達到節(jié)約成本的目的。
（三）加強合同管理
合同管理可細分為“前期準備、合同談判、編制與審查、簽署與履行、合同驗收、合同結算”六個階段，通過多種審核方式、多道審核把關，使項目合同執(zhí)行有依有據、合理合規(guī)。
1.前期準備
在實施準備階段，需對采購文件、答疑澄清文件等采購文件進行綜合分析、討論與修訂，力求明確采購需求、明確采購范圍與工作界面、完善計價與結算方式，并針對性地搭建合同框架，組織與編制合同關鍵條款，明確合同條件，最大程度規(guī)避采購風險。
2.合同談判
由采購管理、合同管理、業(yè)務經辦組成合同談判小組，必要時邀請造價咨詢、法律顧問等人員參與。談判小組須認真分析投標報價文件、采購文件、談判承諾等，挖掘問題與風險，研究防范措施，分析談判難點重點，研究并制定相應的談判策略。
3.合同編制與審查
采購人應當以采購文件和中標（成交）文件等文件資料為依據，編寫或修改細化合同內容與條款，明確雙方的權利與義務，明確技術需求，分清工作職責，并提交法律顧問審查。
4.合同履行與監(jiān)督
合同簽署生效后，采購人及監(jiān)理單位在必要時可邀請紀檢部門對合同的履行過程進行全流程監(jiān)督，應保存各項文件，以備結算有依有據、審計有痕可循。
5.合同驗收
履約雙方應本著科學、公正、實事求是的原則，嚴格按照合同約定的條款進行驗收，不能過于苛刻或顯失公平。依據采購項目的種類進行合同驗收，對于貨物、服務合同的驗收，依據合同約定核對數量、規(guī)格、型號、服務內容，確保與采購合同一致，同時，還需要對貨物的外觀和質量、服務的完成度進行檢查。對于工程合同的驗收，重點是對施工質量、承建企業(yè)和項目建設開展全面綜合考核，充分發(fā)揮監(jiān)理作用。對于“三重一大”項目引入第三方專業(yè)機構提供咨詢、進行復核，必要時邀請行業(yè)專家進行驗收評審。在驗收過程中，準備好各類紙質交接文件，確保每個環(huán)節(jié)都有據可查。
6.合同結算
合同結算應遵循合同約定、手續(xù)齊備、圖紙清晰、計算科學合理等基本原則，加強相關環(huán)節(jié)的審核。一是一致性審核，審查項目完成情況與采購文件、合同約定是否一致。例如，采購階段的采購范圍、施工階段的施工范圍以及結算階段的實際施工范圍可能存在不一致的情況，需要通過查看采購文件、施工合同、補充協議、變更資料以及踏勘現場等方式判斷結算范圍。二是資料完整性審核，結算資料的完整性不僅影響工程量、結算價，還影響采購人日后的維修、維保、設備更換等工作，完整的結算審核資料應包括但不限于采購合同及補充協議、竣工報告、結算書、施工圖和竣工圖、設計變更、現場簽證、會議紀要等。
要嚴格、科學、合理地進行結算審核，將采購成本嚴格限制在合同約定范圍內，牢固樹立“投入與績效并重”理念，實現有效控制采購成本的最終目的。
（四）探索建立績效評價機制
政府采購績效評價的目的是規(guī)范政府采購工作,提高政府采購資金的使用效益，實現政府采購項目績效目標，提升財政支出績效水平。政府采購績效評價的關鍵在于建立科學、合理、多層次、定性與定量并舉的評價指標體系。以省級科學中心為例，依據《關于全面實施預算績效管理的意見》等文件，采用定性和定量分析相結合的方式，建立政府采購預算、采購計劃、采購意向、采購需求、采購組織、合同訂立、履約驗收、資金支付、采購內控管理以及供應商響應等環(huán)節(jié)包括規(guī)范性、時效性、完整性、準確性、科學性、合法性、公開透明性七個方面的績效指標，定期邀請行業(yè)專家對年度政府采購效果進行評分，做好績效自評工作。
目前，政府績效審計多用于基本建設投資、金融行業(yè)領域，但也可將績效審計引入政府采購領域，通過績效審計對政府采購行為提供獨立的評價，促進全過程績效管理要求的落實。
（五）建立健全政府采購監(jiān)督檢查機制
建立完整、規(guī)范的監(jiān)督檢查機制是政府采購預算有效實施的根本保證。在采購預算的執(zhí)行過程中，應進行事前、事中、事后全過程監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查的重點包括采購預算是否科學合理、是否違反法律法規(guī)，采購方式和采購程序是否正確，資金運作是否高效、是否達到了預期目標，采購人員的專業(yè)素質是否達到要求、是否存在廉政風險等。監(jiān)督檢查的手段可以采用外部審計和單位內部審計的方式。
（六）提高采購從業(yè)人員綜合能力
采購從業(yè)人員的綜合素養(yǎng)和能力對政府采購管理的成效起到重要作用。一是加強法律政策理論培訓學習。事業(yè)單位應當組織采購從業(yè)人員參加法律制度政策文件、專業(yè)技能和職業(yè)道德等方面的常態(tài)化培訓學習，定期進行業(yè)務考核，開展多維評估，確保合格上崗。二是強化思想品德和廉政警示教育，通過正反典型案例進行示范警示教育，提高責任意識、思想意識和廉政意識。三是開展崗位定期輪換，拓展采購人員專業(yè)知識，加強崗位廉政建設。
來源：《中國政府采購》雜志 作者：李邱荔
