■ 賴登凌 劉寧波 李澤振
眾所周知，采購(gòu)合同管理作為采購(gòu)活動(dòng)的“最后一公里”，是采購(gòu)項(xiàng)目真正從采購(gòu)端轉(zhuǎn)向使用端的橋梁紐帶，作用至關(guān)重要，稍有不慎易使前期采購(gòu)效果大打折扣。為防止采購(gòu)活動(dòng)“虎頭蛇尾”，使采購(gòu)結(jié)果真正落地見(jiàn)效，筆者以問(wèn)題為導(dǎo)向，結(jié)合采購(gòu)合同管理典型案例，深入分析，提出從全鏈路視角抓好采購(gòu)合同管理的措施建議。
案例回顧
——合同要素方面。簽訂時(shí)間、簽訂地點(diǎn)、甲乙雙方法定代表人或委托代理人簽署等基本要素，缺填、錯(cuò)填“屢見(jiàn)不鮮”，造成很難確定真實(shí)準(zhǔn)確的合同生效時(shí)間。如“合同簽訂生效后XX日內(nèi)完成供貨”的表述，很容易出現(xiàn)供應(yīng)商是否按時(shí)履約的監(jiān)管“迷霧”。某戶外健身器材采購(gòu)項(xiàng)目，在供應(yīng)商投標(biāo)文件中響應(yīng)交付時(shí)間為“合同簽訂生效后20日內(nèi)完成供貨安裝調(diào)試”，甲方單位印章使用登記記載時(shí)間為2023年5月10日，到貨驗(yàn)收單顯示交付驗(yàn)收時(shí)間為2023年6月25日，但合同正本簽訂日期為空，因無(wú)法核實(shí)乙方簽章時(shí)間、合同生效時(shí)間，造成供應(yīng)商是否按時(shí)履約、是否應(yīng)予處罰成為“公說(shuō)公有理、婆說(shuō)婆有理”的疑案難題。回顧分析該項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)：一是對(duì)合同基本要素重視不夠，看似簽訂時(shí)間只是“小細(xì)節(jié)”，實(shí)則牽扯一系列后續(xù)甲乙雙方責(zé)任認(rèn)定的“大問(wèn)題”；二是合同管理登記備案等制度落實(shí)不到位，至交付驗(yàn)收完成前，相關(guān)負(fù)責(zé)人仍未發(fā)現(xiàn)時(shí)間漏項(xiàng)、合同條款未形成實(shí)質(zhì)性閉環(huán)等問(wèn)題隱患。
——合同訂立方面。某飲食箱組采購(gòu)項(xiàng)目，預(yù)算單價(jià)為20萬(wàn)元，采購(gòu)數(shù)量為70套。因經(jīng)辦人員工作疏忽，誤將預(yù)算單價(jià)寫為70萬(wàn)元，采購(gòu)數(shù)量寫為20套，并按此組織完成開(kāi)標(biāo)評(píng)審。在訂立合同過(guò)程中，采購(gòu)人發(fā)現(xiàn)數(shù)量有誤，遂直接調(diào)整數(shù)量，按中標(biāo)單價(jià)、原70套采購(gòu)數(shù)量擬制合同建議方案，并簽訂正式合同?；仡櫡治鲈擁?xiàng)目發(fā)現(xiàn)：一是編報(bào)審查采購(gòu)需求不嚴(yán)謹(jǐn)、不細(xì)致，誤將單價(jià)、數(shù)量混淆；二是采購(gòu)文件復(fù)核確認(rèn)“走過(guò)場(chǎng)”，沒(méi)有認(rèn)真校對(duì)；三是擬制采購(gòu)合同不嚴(yán)格、不規(guī)范，根據(jù)《軍隊(duì)物資工程服務(wù)采購(gòu)合同管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），該項(xiàng)目未落實(shí)“合同文本的擬制應(yīng)當(dāng)依據(jù)：采購(gòu)活動(dòng)所形成的采購(gòu)文件及澄清修改內(nèi)容、投標(biāo)（報(bào)價(jià)）文件和中標(biāo)（成交）供應(yīng)商澄清承諾、中標(biāo)（成交）通知書等”“合同的實(shí)質(zhì)性條款應(yīng)當(dāng)與合同文本擬制所依據(jù)的各項(xiàng)文件保持一致，不得訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”等有關(guān)規(guī)定；四是發(fā)現(xiàn)、解決問(wèn)題不及時(shí)、不合理，未采取有效措施及時(shí)止損，反而簡(jiǎn)單調(diào)增數(shù)量訂立合同，考慮20套與70套數(shù)量懸殊較大，可能存在類似“零售”與“批發(fā)”的這種差異，進(jìn)而滋生價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、損害單位利益。
——合同變更方面。某信息化設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，中標(biāo)產(chǎn)品為A系列第一代，合同簽訂后，供應(yīng)商主動(dòng)告知A系列第二代已上市，合同甲方未經(jīng)論證，即與供應(yīng)商簽訂補(bǔ)充協(xié)議，將合同標(biāo)的由A系列第一代變更為第二代。檢查中發(fā)現(xiàn)，A系列第一代產(chǎn)品并未停產(chǎn)、下架，且第二代產(chǎn)品較第一代單價(jià)下浮15.4%，供應(yīng)商因此增加較大利潤(rùn)?；仡櫡治鲈擁?xiàng)目發(fā)現(xiàn)：一是實(shí)際情況明顯不符合“因產(chǎn)品停產(chǎn)、技術(shù)升級(jí)等不可預(yù)知的客觀原因?qū)е潞贤y以履行，需要更換同品牌升級(jí)產(chǎn)品或者同品質(zhì)升級(jí)服務(wù)，采購(gòu)單位可以視情組織專家論證，簽訂合同變更協(xié)議，但合同標(biāo)的單價(jià)不得提高”等有關(guān)規(guī)定；二是即使第一代產(chǎn)品停產(chǎn)、下架，也應(yīng)為防范單位利益受損，視情組織研判，制定應(yīng)對(duì)措施，排除潛在風(fēng)險(xiǎn)。
——合同履約方面。收取合同履約保證金的目的是確保供應(yīng)商按約定履行合同，如合同乙方未按時(shí)交付且超出約定時(shí)限，或履約交付不達(dá)標(biāo)，合同甲方有權(quán)終止合同，并沒(méi)收履約保證金。某燃?xì)忮仩t及配套設(shè)施采購(gòu)項(xiàng)目，共交付安裝6臺(tái)燃?xì)忮仩t，合同約定“履約保證金在合同最終支付結(jié)算（乙方交付全部物資且經(jīng)甲方全部驗(yàn)收合格）時(shí)，全額無(wú)息退還”，因甲方場(chǎng)地不具備安裝條件，截止交付時(shí)限，乙方只交付安裝4臺(tái)，一年后甲方仍不具備必要條件，乙方多次聯(lián)系催促甲方退還履約保證金，甲方考慮屬自身原因造成無(wú)法全部履約交付，遂直接辦理履約保證金全額退還手續(xù)?；仡櫡治鲈擁?xiàng)目發(fā)現(xiàn)：一是采購(gòu)項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，對(duì)安裝環(huán)境、必要條件等調(diào)查論證不深入，沒(méi)有配套的應(yīng)對(duì)預(yù)案；二是處置措施不夠妥當(dāng)，直接退還全額履約保證金與合同約定不符，依據(jù)客觀實(shí)際，先報(bào)批簽訂補(bǔ)充協(xié)議，實(shí)事求是將現(xiàn)有合同調(diào)整為分階段交付合同，再按合同及補(bǔ)充協(xié)議退還相應(yīng)履約保證金，可能更為妥當(dāng)。
——合同驗(yàn)收方面。某禮堂桌椅采購(gòu)項(xiàng)目，合同標(biāo)的之一為會(huì)議椅16排、18列，實(shí)際按16排、17列交付，但交付驗(yàn)收小組仍以“物資齊全，質(zhì)量良好”簽署了驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。了解中發(fā)現(xiàn)，在該項(xiàng)目編制采購(gòu)需求時(shí)，經(jīng)辦人員未考慮會(huì)議室兩側(cè)暖氣設(shè)備影響，按合同標(biāo)的采購(gòu)則兩側(cè)過(guò)道通行不便，遂要求供應(yīng)商將部分定制的三座一組會(huì)議椅調(diào)整為兩座一組，實(shí)際上會(huì)議椅雖然少了一列，供應(yīng)商成本反而增加了不少，經(jīng)反復(fù)溝通協(xié)商，供應(yīng)商勉強(qiáng)同意，采購(gòu)單位表示仍按原合同結(jié)算?；仡櫡治鲈擁?xiàng)目發(fā)現(xiàn)：一是采購(gòu)需求編制不認(rèn)真，造成采需不匹配；二是解決問(wèn)題方法不當(dāng)，沒(méi)有正面問(wèn)題，交付驗(yàn)收小組也沒(méi)有充分發(fā)揮作用，未按合同標(biāo)的、標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行全面細(xì)致的驗(yàn)收評(píng)價(jià)，造成驗(yàn)收?qǐng)?bào)告失真等連帶風(fēng)險(xiǎn)隱患。
從上述典型案例看，采購(gòu)合同管理問(wèn)題成因復(fù)雜多樣，有的是采購(gòu)需求管理這個(gè)前端源頭出現(xiàn)偏差，“帶病運(yùn)行”造成合同管理諸多難題集中爆發(fā)；有的是對(duì)采購(gòu)政策基本準(zhǔn)則把握不夠嚴(yán)謹(jǐn)，隨意引用與機(jī)械套用并存；有的是采購(gòu)策略設(shè)計(jì)路徑方法不夠科學(xué)，跟不上日趨多元、快速發(fā)展的采購(gòu)需求，難以有效地應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的特殊情況。
措施建議
——加強(qiáng)采購(gòu)需求管理。理清需求脈絡(luò)、把準(zhǔn)采購(gòu)源頭，切實(shí)打通“前端一公里”的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，是采購(gòu)活動(dòng)順利實(shí)施、提高質(zhì)效的關(guān)鍵所在。一是防止采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等泛化、虛化，比如在保潔服務(wù)中要求“地面清潔無(wú)污漬”、在安保服務(wù)中要求“開(kāi)展常態(tài)化巡邏，需要時(shí)提高巡邏班次或頻次”等，給不良供應(yīng)商鉆空子留下較大隱患，也是當(dāng)前所謂低價(jià)搶標(biāo)的重要成因。二是防止采購(gòu)需求缺項(xiàng)漏項(xiàng)、指標(biāo)參數(shù)不準(zhǔn)等，比如在上述案例中測(cè)算禮堂尺寸時(shí)未考慮兩側(cè)暖氣設(shè)備影響，給后期合同履約造成被動(dòng)或問(wèn)題，通常還較難解決。三是防止采購(gòu)需求交付時(shí)限過(guò)度壓縮，未充分考慮生產(chǎn)驗(yàn)收交付所需時(shí)間周期，供應(yīng)商為謀求中標(biāo)（成交），大膽卡點(diǎn)核算時(shí)間，造成在履約過(guò)程中稍有意外，即出現(xiàn)違約等問(wèn)題隱患。
——抓實(shí)采購(gòu)策略設(shè)計(jì)。采購(gòu)策略設(shè)計(jì)既要科學(xué)大膽，又要實(shí)事求是，特別是充分研判各種履約端潛在風(fēng)險(xiǎn)，比如探索預(yù)期能否有效落地、采購(gòu)交付內(nèi)容能否有效監(jiān)管、如有違約問(wèn)題能否落實(shí)處罰等，避免間接造成履約環(huán)節(jié)各類問(wèn)題。一是防止看似高端，但在實(shí)際工作中因缺標(biāo)準(zhǔn)而難以落地，造成質(zhì)次價(jià)高、偷工減料等隱患。二是防止機(jī)械套用，比如直接采購(gòu)無(wú)需開(kāi)發(fā)改造的成熟軟件系統(tǒng)，仍要求運(yùn)維、升級(jí)等全生命周期管理要素價(jià)格評(píng)審項(xiàng)，實(shí)際意義不大。三是防止規(guī)則不明，重點(diǎn)是預(yù)先采購(gòu)中，后續(xù)規(guī)則不明確或過(guò)于籠統(tǒng)，造成合同訂立環(huán)節(jié)依據(jù)不明確、自由裁量權(quán)過(guò)大等風(fēng)險(xiǎn)。
——規(guī)范采購(gòu)合同內(nèi)容?！兑?guī)定》明確，要嚴(yán)格依據(jù)采購(gòu)文件和中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的投標(biāo)（報(bào)價(jià)）文件訂立合同，簡(jiǎn)單講，即在采購(gòu)文件基本要求基礎(chǔ)上，增加投標(biāo)（報(bào)價(jià)）文件正偏離或減少負(fù)偏離內(nèi)容后，構(gòu)成合同的基本內(nèi)容。一是守住底線，對(duì)于合同內(nèi)容，不得以供應(yīng)商響應(yīng)存在采購(gòu)文件允許范圍內(nèi)的偏離，拒不接受采購(gòu)結(jié)果；不得在確定采購(gòu)結(jié)果后，以需求變更為由，在審核合同建議方案或訂立合同時(shí)，要求變更標(biāo)的品種、單價(jià)、數(shù)量、質(zhì)量、金額等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。二是化解風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)采購(gòu)需求明顯存在重大問(wèn)題或嚴(yán)重缺陷的，應(yīng)充分論證、科學(xué)研判，確屬難以繼續(xù)履行或可能造成更大損失的，可采取協(xié)商終止項(xiàng)目、簽訂補(bǔ)充協(xié)議等及時(shí)止損。同時(shí)，采購(gòu)單位應(yīng)及時(shí)復(fù)盤分析原因教訓(xùn)，追究相關(guān)人員責(zé)任。三是提前公開(kāi)，具備條件的，采購(gòu)單位或代理機(jī)構(gòu)可將合同示范文本嵌入采購(gòu)文件，對(duì)于一些能夠提前確定的格式條款、通用要求等盡量提前列明，既可在公告公示期間隨采購(gòu)需求或采購(gòu)文件一并公示，接受社會(huì)或潛在供應(yīng)商監(jiān)督，又可減少后期矛盾糾紛，提高合同訂立進(jìn)度和管理質(zhì)效。
——嚴(yán)格采購(gòu)合同履約。合同履約作為采購(gòu)活動(dòng)的“末端一公里”，是當(dāng)前采購(gòu)行業(yè)問(wèn)題的高發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)。一是合同變更要嚴(yán)，法規(guī)中沒(méi)有“一刀切”禁止合同變更，初衷是為了應(yīng)對(duì)不可抗力或重大政策調(diào)整。比如，合同剛剛生效遇到單位任務(wù)調(diào)整，不允許變更合同明顯與實(shí)際不符。合同變更必然涉及標(biāo)的單價(jià)、數(shù)量變化，而當(dāng)前采購(gòu)活動(dòng)考察的主要是標(biāo)的總價(jià)，并未太多關(guān)注單項(xiàng)報(bào)價(jià)或相應(yīng)權(quán)重，會(huì)出現(xiàn)部分單價(jià)高、部分單價(jià)低，給后期變更帶來(lái)較大不確定性，容易造成價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，必須充分研判、從嚴(yán)把關(guān)。二是檢驗(yàn)驗(yàn)收要細(xì)，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)采購(gòu)合同、補(bǔ)充協(xié)議以及采購(gòu)文件、澄清承諾等組織驗(yàn)收，不得隨意改變產(chǎn)品品種數(shù)量、降低產(chǎn)品技術(shù)要求、強(qiáng)制要求供應(yīng)商提供合同以外的物資或服務(wù)等。三是違約處罰要實(shí)，對(duì)違約行為要依規(guī)處罰、及時(shí)處罰，完整記錄相關(guān)情況，對(duì)因不可抗力或甲方原因造成乙方被動(dòng)違約的，應(yīng)及時(shí)書面說(shuō)明、留檔備查。四是支付結(jié)算要準(zhǔn)，嚴(yán)格按合同約定的金額、比例、時(shí)限、主體等組織支付結(jié)算，嚴(yán)防無(wú)故拖延，嚴(yán)禁隨意增減。
(作者單位：陸軍勤務(wù)學(xué)院 新疆軍區(qū)保障部采購(gòu)服務(wù)站 陸軍勤務(wù)學(xué)院服務(wù)保障中心)
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