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本文深入分析了受讓、租借、掛靠資質(zhì)的定義、形式、危害和原因，提出堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，補(bǔ)齊招標(biāo)文件短板；發(fā)揮主觀能動(dòng)作用，全面清查隱蔽地下掛靠行為；暢通投訴舉報(bào)渠道，讓掛靠行為在陽(yáng)光下接受監(jiān)督；要加大綜合治理的力度，部門(mén)聯(lián)動(dòng)齊抓共管；斬?cái)鄴炜坷骀湕l，大力弘揚(yáng)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)理念；斬?cái)鄴炜坷骀湕l，大力弘揚(yáng)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)理念這六項(xiàng)建議，以供參考。
2023年7月，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳等11部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理的通知》，明確將投標(biāo)企業(yè)通過(guò)受讓、租借或者掛靠資質(zhì)投標(biāo)行為列為嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的違法招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。建筑工程招標(biāo)投標(biāo)“掛靠”行為不破除，勢(shì)必影響全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，應(yīng)予高度重視。
一、受讓、租借、掛靠資質(zhì)定義
關(guān)于建筑工程的“掛靠”定義，依據(jù)《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），“掛靠”是指單位或個(gè)人以其他有資質(zhì)的施工單位的名義參與投標(biāo)、訂立合同、辦理有關(guān)施工手續(xù)、從事施工等活動(dòng)的行為。
那受讓、租借資質(zhì)又是什么呢？在現(xiàn)行的法律規(guī)范中并沒(méi)有明確定義。筆者認(rèn)為，所謂受讓資質(zhì)，其實(shí)是一個(gè)偽命題，在建筑工程領(lǐng)域，單獨(dú)轉(zhuǎn)讓資質(zhì)的做法是不被法律認(rèn)可的，取得其他企業(yè)資質(zhì)往往要通過(guò)“整體收購(gòu)”的方式實(shí)現(xiàn)。而租借資質(zhì)，強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)輸送利益來(lái)?yè)Q取資質(zhì)使用權(quán)的行為。兩者的本質(zhì)皆是“借用”資質(zhì)，自然也同屬“掛靠”的范疇，即“掛靠”與“受讓”“租借”資質(zhì)是包含與被包含關(guān)系。
二、受讓、租借、掛靠資質(zhì)的形式
在現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)掛靠是以“轉(zhuǎn)包”的形式出現(xiàn)的，這一點(diǎn)在《辦法》中也有體現(xiàn)，《辦法》中列舉了九種應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“轉(zhuǎn)包”的情形，同時(shí)規(guī)定，有證據(jù)證明屬于掛靠或者其他違法行為的除外，可見(jiàn)掛靠和轉(zhuǎn)包在很多情況下很難界定。
1.借“聯(lián)合經(jīng)營(yíng)”之名
掛靠方與被掛靠方以“聯(lián)合經(jīng)營(yíng)”模式對(duì)外宣傳，私下簽訂秘密協(xié)議，一旦掛靠方取得項(xiàng)目中標(biāo)資格，被掛靠方提供真實(shí)資質(zhì)證書(shū)、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記等信息承攬工程，并提供公司證件與印章交由掛靠方使用，工程驗(yàn)收與質(zhì)量由掛靠方負(fù)責(zé)，事成之后，被掛靠方抽取一定比例的“服務(wù)費(fèi)”，即所謂的“掛靠費(fèi)”。此類(lèi)掛靠形式對(duì)雙方保密性有較高要求，雙方結(jié)合程度不高，泄密風(fēng)險(xiǎn)高，調(diào)查難度也較小，目前查處的大部分掛靠案例皆是此類(lèi)型。
2.以“內(nèi)部承包”之名
掛靠方的一批成員以“員工”入駐被掛靠方，被掛靠方對(duì)其發(fā)放工作證，對(duì)外以“工程處”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名義承攬工程。對(duì)內(nèi)這些機(jī)構(gòu)不對(duì)被掛靠方負(fù)責(zé)，不參與被掛靠方的決策，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，并約定獨(dú)自對(duì)承攬的工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。被掛靠方租借資質(zhì)、印章等材料給掛靠方，并按一定比例收取“服務(wù)費(fèi)”。此類(lèi)掛靠形式的結(jié)合程度不僅限于表面，而是形成了“你中有我，我中有你”的雜糅態(tài)勢(shì)，也加大了調(diào)查取證難度。
3.假“轉(zhuǎn)包分包”之名
所謂“轉(zhuǎn)包”，實(shí)際上就是被掛靠單位以自己的名義參與投標(biāo)，并獲得項(xiàng)目的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而后再將接到的工程全部轉(zhuǎn)包或者肢解分包給掛靠方，并收取一定比例的“服務(wù)費(fèi)”。被掛靠單位并不參與實(shí)際的施工及管理，并與掛靠方約定項(xiàng)目的安全、質(zhì)量等問(wèn)題與自己無(wú)關(guān)。
三、受讓、租借、掛靠資質(zhì)的危害
1.對(duì)招標(biāo)人的危害
掛靠的本質(zhì)是弄虛作假、以次充好，掛靠方往往無(wú)資質(zhì)或資質(zhì)較低，技術(shù)、設(shè)施、組織能力和施工經(jīng)驗(yàn)等方面往往不能滿足招標(biāo)文件資質(zhì)要求，無(wú)法勝任招標(biāo)項(xiàng)目。被掛靠方對(duì)掛靠方在實(shí)際操作中往往缺乏管理與制衡，違規(guī)施工缺乏監(jiān)管，招標(biāo)文件要求大打折扣，帶來(lái)諸多安全隱患。掛靠方在中標(biāo)合同履約全程使用被掛靠方名義從事民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一旦發(fā)生糾紛，招標(biāo)人很難發(fā)現(xiàn)其中玄機(jī)，只能在仲裁或訴訟階段通過(guò)調(diào)查取證查清掛靠事實(shí)。
2.對(duì)被掛靠方的危害
被掛靠方出借資質(zhì)的行為，在《招標(biāo)投標(biāo)法》《建筑法》中明令禁止，且后果嚴(yán)重。但由于被掛靠方法律意識(shí)淡薄，以為已經(jīng)與掛靠方簽訂了“內(nèi)部協(xié)議”，即使工程發(fā)生質(zhì)量糾紛，自己也可逃脫責(zé)任，其實(shí)，這種想法是十分荒誕且幼稚的。
《建筑法》第六十六條明確規(guī)定，“建筑施工企業(yè)轉(zhuǎn)讓、出借資質(zhì)證書(shū)或者以其他方式允許他人以本企業(yè)的名義承攬工程的，責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款，可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)。對(duì)因該項(xiàng)承攬工程不符合規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)造成的損失，建筑施工企業(yè)與使用本企業(yè)名義的單位或者個(gè)人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。”因此，掛靠方利用被掛靠方的招牌使自己的經(jīng)營(yíng)“合法化”，但是此舉風(fēng)險(xiǎn)極大，一旦出現(xiàn)質(zhì)量等糾紛，被掛靠方則搬起石頭砸自己的腳，甚至?xí)粯I(yè)主方一紙?jiān)V狀告上法庭，承擔(dān)民事責(zé)任，賠了夫人又折兵。
3.對(duì)打造信用社會(huì)的危害
掛靠方與被掛靠方通過(guò)簽訂內(nèi)部協(xié)議形成利益勾結(jié)，掛靠方利用被掛靠方的資質(zhì)參與投標(biāo)競(jìng)標(biāo)，業(yè)主方和外界難以知悉，損害了其他合法經(jīng)營(yíng)的中標(biāo)候選人利益，違反招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)“公平、公開(kāi)、公正”原則；在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，掛靠方以其他法人的名義取信于招標(biāo)人進(jìn)行欺詐交易，對(duì)自己在交易中的債務(wù)進(jìn)行逃避，規(guī)避招標(biāo)文件中的強(qiáng)制規(guī)定，違反招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)“誠(chéng)實(shí)守信”原則。更有甚者，掛靠方為了爭(zhēng)取招標(biāo)人和被掛靠方的信任，不惜以金錢(qián)或其他利益腐蝕，拉幫結(jié)派走后門(mén)，造成國(guó)家財(cái)政資金流失，嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)秩序，成為滋生腐敗的源頭，也極大敗壞了地方營(yíng)商環(huán)境和社會(huì)風(fēng)氣。
四、導(dǎo)致受讓、租借、掛靠資質(zhì)屢禁不止的原因
1.雙方利益驅(qū)動(dòng)，誠(chéng)信意識(shí)淡薄
建筑工程招標(biāo)項(xiàng)目往往造價(jià)較高，利潤(rùn)豐厚，一些無(wú)資質(zhì)或資質(zhì)較低的“散兵游勇”，手上握有豐富人脈、圈子和社會(huì)資源，能很容易借到企業(yè)資質(zhì)，甚至能手握數(shù)個(gè)企業(yè)的資質(zhì)，進(jìn)行圍標(biāo)、串標(biāo)活動(dòng)。在順利中標(biāo)后通過(guò)變更項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、分包轉(zhuǎn)包等方式將工程據(jù)為己有，是導(dǎo)致掛靠行為屢禁不止的主要原因。另一方面，受利益驅(qū)使，誠(chéng)信機(jī)制在金錢(qián)誘惑下難以建立和維持，資質(zhì)較高的企業(yè)只需出借資質(zhì)，實(shí)際并不投入人力、物力、財(cái)力參與合同實(shí)施，就能獲得一筆可觀的掛靠費(fèi)。據(jù)調(diào)查，有些企業(yè)光每年收取的掛靠費(fèi)就能占到企業(yè)年利潤(rùn)的25%，因此被掛靠方十分愿意出借資質(zhì)，導(dǎo)致資質(zhì)管理不規(guī)范。
2.掛靠成本低，責(zé)任難以追究
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)建筑市場(chǎng)“僧多粥少”，企業(yè)競(jìng)標(biāo)相當(dāng)激烈。2018年開(kāi)始，各地逐步開(kāi)始要求建筑資質(zhì)升級(jí)需網(wǎng)查工程業(yè)績(jī)，升級(jí)資質(zhì)變得非常規(guī)范，這一時(shí)期招標(biāo)文件中對(duì)建筑工程的資質(zhì)要求也越發(fā)呈現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)，這種情況下低資質(zhì)企業(yè)想要獲得中標(biāo)，掛靠無(wú)疑是最經(jīng)濟(jì)、最快速的辦法。等到工程完工后，掛靠方拿到結(jié)算款后就退出了整個(gè)項(xiàng)目，但是施工單位仍然承擔(dān)著對(duì)項(xiàng)目的維修責(zé)任。就算是豆腐渣工程，通常也需花費(fèi)數(shù)年才能被慢慢發(fā)現(xiàn)，這個(gè)時(shí)候再想追究責(zé)任通常也只能追究被掛靠方的責(zé)任，且通常以扣除質(zhì)量保證金或民事賠償?shù)男问揭还P帶過(guò)。
3.有法難依，偵查難度大
掛靠資質(zhì)，雖然在《招標(biāo)投標(biāo)法》《建筑法》等多部法律中明令禁止，但在實(shí)際操作中該潛規(guī)則隱蔽性極強(qiáng)，很難被發(fā)現(xiàn)。掛靠方與被掛靠方簽訂內(nèi)部協(xié)議，對(duì)外密不透風(fēng)。甚至有的掛靠方將名下人員的社保關(guān)系轉(zhuǎn)在被掛靠方名下，業(yè)主方即便知曉項(xiàng)目實(shí)際負(fù)責(zé)人的真面目，甚至是被檢察機(jī)關(guān)列入行賄人“黑名單”的被執(zhí)行人，也無(wú)可奈何。近年來(lái)，各級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)不同程度介入到工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管中，但各部門(mén)之間職責(zé)交叉不明、合力不足，存在諸多盲區(qū)。如在司法實(shí)踐中，行賄方往往是掛靠方下的實(shí)際包工頭，等到工程出現(xiàn)問(wèn)題再去找到他，就很難了，這大大增大了偵查取證的難度。
五、治理受讓、租借、掛靠資質(zhì)亂象的建議
1.堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，補(bǔ)齊招標(biāo)文件短板
在制定招標(biāo)文件時(shí)明確要求法人授權(quán)代理人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為單位正式聘用一定期限以上的人員，并提供投標(biāo)企業(yè)為上述人員向稅務(wù)部門(mén)繳納的社保證明材料。在招標(biāo)文件中作出掛靠施工的定義和情形，并同時(shí)規(guī)定項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不到位或兩至三名以上公司主要管理人員不到位，亦視為掛靠施工，增加掛靠成本。嚴(yán)格實(shí)行黑名單制度，對(duì)出借公司資質(zhì)、違法轉(zhuǎn)包分包、弄虛作假等行為的企業(yè)，除按規(guī)定進(jìn)行處罰外，實(shí)行嚴(yán)格限入制度，在一定期限內(nèi)不接受其參與投標(biāo)。
2.發(fā)揮主觀能動(dòng)作用，全面清查隱蔽地下掛靠行為
調(diào)查授權(quán)代理人的常住地址是否和投標(biāo)單位在同一城市，授權(quán)代理人與工程建設(shè)地點(diǎn)是否有交集，如果授權(quán)委托書(shū)的授權(quán)范圍比較廣泛，涉及招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂、工程管理、款項(xiàng)結(jié)算等各環(huán)節(jié)，那么掛靠資質(zhì)幾乎是板上釘釘?shù)?。調(diào)查施工現(xiàn)場(chǎng)主要管理人員是否與投標(biāo)文件、中標(biāo)合同相一致，如果不一致或現(xiàn)場(chǎng)工程管理活動(dòng)的管理人員并非該單位職工，基本可以作為工程掛靠嫌疑進(jìn)一步核實(shí)。
3.暢通投訴舉報(bào)渠道，讓掛靠行為在陽(yáng)光下接受監(jiān)督
建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，對(duì)舉報(bào)受讓、租借、掛靠資質(zhì)行為和行賄受賄的有功人員予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)。在中標(biāo)后的公示環(huán)節(jié)向社會(huì)公示項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的信息，收集包括競(jìng)標(biāo)對(duì)手在內(nèi)的知情人的反饋和意見(jiàn)，接受投訴范圍由利害相關(guān)人擴(kuò)大到全社會(huì)人員，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，讓掛靠行為在陽(yáng)光下無(wú)處遁形。
4.要加大綜合治理的力度，部門(mén)聯(lián)動(dòng)齊抓共管
行業(yè)主管部門(mén)要建立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和懲戒制度，一旦發(fā)現(xiàn)資質(zhì)“掛靠”，給予降級(jí)直至吊銷(xiāo)掛靠雙方當(dāng)事人的資質(zhì)等級(jí)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的執(zhí)業(yè)資格，將被掛靠企業(yè)記入不良行為黑名單中予以公示，視其情節(jié)，取消一至三年的市場(chǎng)準(zhǔn)入，并沒(méi)收其非法所得。對(duì)沒(méi)有資格的掛靠自然人要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，使其得不償失。司法機(jī)關(guān)要加大對(duì)資質(zhì)掛靠的打擊力度，對(duì)因掛靠導(dǎo)致的司法糾紛，嚴(yán)懲不貸，絕不手軟。
5.斬?cái)鄴炜坷骀湕l，大力弘揚(yáng)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)理念
掛靠行為，是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頑疾，究其原因，是牽涉其中的利益團(tuán)體有利可圖，形成了利益輸送鏈條。在2021年中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委發(fā)布的招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域典型案例中，就有中介通過(guò)掛靠企業(yè)從中抽取提成的案例：如某單位退休職工張某，利用親戚擔(dān)任省某事業(yè)單位負(fù)責(zé)人關(guān)系，與某印刷廠洽談，以該廠名義承接此單位印刷業(yè)務(wù)，五年間從中非法獲利數(shù)百萬(wàn)元。要想從根本上制止掛靠行為，需要在全社會(huì)普及法律知識(shí)，重點(diǎn)宣傳掛靠資質(zhì)不僅要承擔(dān)損害賠償還要追究刑事責(zé)任，以實(shí)際案例揭開(kāi)所謂“考證、入庫(kù)、掛靠一條龍”的騙局。大力弘揚(yáng)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的理念，對(duì)實(shí)施掛靠行為的企業(yè)列入黑名單，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)曝光。
6.鼓勵(lì)建筑企業(yè)有序參與企業(yè)改制、改組及聯(lián)盟
從社會(huì)治理角度看，打擊資質(zhì)掛靠，必須從源頭抓起，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的作用，引導(dǎo)市場(chǎng)布局趨向合理，降低社會(huì)總生產(chǎn)成本，進(jìn)而提升市場(chǎng)整體層次。要做到如此，一是要引導(dǎo)部分企業(yè)做大做強(qiáng)，吸收一些有實(shí)力的掛靠人為公司股東；二是要鼓勵(lì)一些規(guī)模效益好、經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的企業(yè)對(duì)地方中小企業(yè)開(kāi)展兼并或重組，如同汽車(chē)、奶粉行業(yè)兼并地方同行使其成為子公司或分支機(jī)構(gòu)以占領(lǐng)區(qū)域市場(chǎng)，發(fā)揮規(guī)模效益；三是要鼓勵(lì)一批有實(shí)力的私人建筑商重組那些效益較差的企業(yè)；四是要推動(dòng)大型企業(yè)與中小型企業(yè)結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，使其轉(zhuǎn)變?yōu)檩^為固定的品牌服務(wù)商或分包商。通過(guò)以上方式，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，預(yù)防掛靠經(jīng)營(yíng)。
作者：許遠(yuǎn) 侯玲
作者單位：許遠(yuǎn)，沭陽(yáng)縣公共資源交易中心；侯玲，江蘇師范大學(xué)智慧教育學(xué)院
來(lái)源：本文首發(fā)于《招標(biāo)采購(gòu)管理》2024年第5期。
