■ 姜愛華
政府采購是強(qiáng)化財(cái)政支出管理、推進(jìn)國家治理的重要制度安排，其天然有著追求績效的內(nèi)生動力。在當(dāng)前我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理和健全現(xiàn)代預(yù)算制度的背景下，規(guī)模巨大的政府采購應(yīng)以“講求績效”為根本遵循。換句話說，績效是政府采購的“靈魂”。
深化政府采購制度改革越來越體現(xiàn)績效導(dǎo)向。從近些年政府采購改革趨勢來看，政府采購績效管理越來越得到重視，且成為貫穿改革的主線之一。一方面，通過夯實(shí)政府采購全過程管理責(zé)任、理順管理鏈條，極大地提升了政府采購管理效能。在具有較強(qiáng)程序規(guī)范導(dǎo)向的《中華人民共和國政府采購法》基礎(chǔ)上，我國還強(qiáng)化了采購人主體責(zé)任，加強(qiáng)了內(nèi)控建設(shè)，推進(jìn)了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并向前延伸到需求管理，向后延伸到履約驗(yàn)收管理。另一方面，通過法規(guī)建設(shè)，改進(jìn)了典型領(lǐng)域采購規(guī)則，提升了政府采購制度效能。例如，我國制定了專門的《政府購買服務(wù)管理辦法》以及《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》，規(guī)范了政府購買服務(wù)以及多頻次、小額度采購活動。此外，在政府采購修法過程中，我國明確增加了績效導(dǎo)向。2022年7月15日，財(cái)政部發(fā)布了第二版《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，嘗試構(gòu)建了以講求績效為根本遵循、以實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)為最終導(dǎo)向、以強(qiáng)化采購全過程和重點(diǎn)環(huán)節(jié)績效為過程控制、以內(nèi)控和監(jiān)督為保障機(jī)制的完整政府采購績效管理體系。
政府采購與其他財(cái)政領(lǐng)域績效管理相比具有特殊性。其一，政府采購行為有著法定的、完整的、規(guī)范的采購程序，因此，政府采購績效管理要與政府采購全過程、全生命周期相吻合。其二，對于政府采購項(xiàng)目而言，有的是單獨(dú)完成一項(xiàng)公共服務(wù)，本身就是一個完整的財(cái)政支出項(xiàng)目；有的則是融在一個大的財(cái)政支出項(xiàng)目中，屬于完成公共服務(wù)的一個組成部分或者環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，對這兩類項(xiàng)目進(jìn)行績效評價時應(yīng)有所區(qū)別。其三，政府采購承擔(dān)著一些宏觀調(diào)控功能，要實(shí)現(xiàn)諸如節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展以及鼓勵創(chuàng)新等政策目標(biāo)。因此，除了對項(xiàng)目本身進(jìn)行績效評價外，筆者認(rèn)為，還應(yīng)對政府采購政策進(jìn)行績效評價。由于政府采購的特殊性，各地在政府采購績效指標(biāo)設(shè)計(jì)和評價方面存在不同。筆者梳理發(fā)現(xiàn)，主要有以下四種績效評價模式：一是“決策、過程、產(chǎn)出、效益”模式，如山東省濱州市；二是“事前+事中+事后+政策+滿意度”模式，如江西??；三是“需求+過程+政策+經(jīng)濟(jì)性+內(nèi)控”模式，如山東省泰安市；四是“經(jīng)濟(jì)性+效率性+有效性+公平性”模式，如四川省眉山市?？梢哉f，這些地方在政府采購績效管理和評價方面的探索，為其他省市提供了有益借鑒。
構(gòu)建全方位、全過程和全覆蓋的政府采購績效管理體系，既要算“小賬”，更要算“大賬”。2018年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出，要構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系。相應(yīng)地，政府采購領(lǐng)域也應(yīng)建立基于政府層面、部門和單位層面以及政策和項(xiàng)目層面的全方位績效管理體系，建立“績效目標(biāo)確定—事前績效評估—績效運(yùn)行監(jiān)控—事后績效評價—評價結(jié)果應(yīng)用”的全過程績效管理鏈條，以及建立囊括集采項(xiàng)目、分散采購項(xiàng)目甚至目前不在法定范圍內(nèi)的目錄外限額下的采購項(xiàng)目的全覆蓋績效管理口徑。特別是，政府采購既要算“小賬”即考慮項(xiàng)目層面的績效評價，更要算“大賬”即要將政府采購項(xiàng)目融入公共服務(wù)項(xiàng)目整體之中進(jìn)行評價。同時，要對政府采購項(xiàng)目的全生命周期成本效益進(jìn)行評價；要對各項(xiàng)政府采購政策實(shí)施情況進(jìn)行評價，評價其對相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)帶動、科技創(chuàng)新等所產(chǎn)生的效益；甚至要對政府采購制度進(jìn)行整體績效評價，評價其對規(guī)范財(cái)政支出行為、節(jié)約財(cái)政支出、提高資金使用效益、促進(jìn)宏觀調(diào)控、防治腐敗等所產(chǎn)生的整體效果。
（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）
來源：中國政府采購報
