政府采購作為國家財政支出的重要方式，與各級政府日常政務(wù)活動的順利開展和公共服務(wù)的高效提供關(guān)系密切。其健康發(fā)展不僅關(guān)乎國家財政支出效率與透明度的提升，而且對社會福祉的增進與經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展具有舉足輕重的作用。
近年來，異常低價投標(biāo)尤其是“一元投標(biāo)”“0元成交”現(xiàn)象引起社會廣泛熱議，公眾對于政府采購產(chǎn)品質(zhì)量的擔(dān)憂日益凸顯。財政部近期開展的相關(guān)自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作，引發(fā)社會各界對異常低價采購問題的深入思考。筆者試圖分析異常低價投標(biāo)現(xiàn)象的原因、影響及治理之道，為相關(guān)部門提供參考。
出現(xiàn)原因
對于供應(yīng)商而言，成交價格越高，利潤自然越多。既然如此，為何異常低價投標(biāo)現(xiàn)象頻頻發(fā)生？這是很多人普遍感到疑惑的問題。筆者認(rèn)為，主要有以下三方面原因。
一是供應(yīng)商想通過價格優(yōu)勢提高中標(biāo)率。目前，無論是政府采購市場還是招投標(biāo)市場，競爭日益激烈，而中標(biāo)是實現(xiàn)利潤的前提。無論是最低評標(biāo)價法還是綜合評分法，價格是重要因素。因此，一些投標(biāo)人選擇壓低報價來投標(biāo)，以期獲得采購人更多的關(guān)注，提高中標(biāo)的概率，而在中標(biāo)后卻利用信息差壓低成本、降低產(chǎn)品質(zhì)量來彌補損失。此外，部分供應(yīng)商可能希望低價中標(biāo)后，在項目執(zhí)行過程中不斷變更資金預(yù)算，在維護、建設(shè)等方面收取額外費用，讓采購人追加款項，最終超出預(yù)算，這也就是所謂的“釣魚工程”。
二是供應(yīng)商想通過低價投標(biāo)搶占市場份額。一方面，對于新進入市場或希望在市場中擴大份額的投標(biāo)人來說，通過低價中標(biāo)，可以迅速樹立品牌形象，積累客戶資源，擴大市場份額。而隨著市場份額的增加，這些供應(yīng)商可以通過后續(xù)的項目和服務(wù)來實現(xiàn)盈利，特別是軟件開發(fā)類項目，前期留下的接口對系統(tǒng)后續(xù)維護升級有很大影響。另一方面，有些政府采購項目可能需要投標(biāo)企業(yè)有過采購中標(biāo)經(jīng)歷或提供類似業(yè)績來證明其實力與履約能力，故一些投機取巧的供應(yīng)商試圖通過低價投標(biāo)謀求中標(biāo)經(jīng)歷。
三是部分采購人業(yè)務(wù)不熟練。部分采購人在招投標(biāo)之前對于市場情況、項目成本的認(rèn)識不足，使得后期招標(biāo)價格區(qū)間設(shè)置不合理，部分投標(biāo)人為了中標(biāo)不得不低價投標(biāo)。另外，由于評標(biāo)委員會的專家選擇是隨機抽取，對中標(biāo)項目是否異常低價的識別能力可能存在不足。這使得評標(biāo)委員會在審查中的話語權(quán)降低，為投標(biāo)人通過異常低價中標(biāo)留下了可乘之機。
負(fù)面影響
政府采購關(guān)系到財政資金的使用，物有所值最為重要。政府采購的產(chǎn)品之所以價格更加低廉，是因為批量生產(chǎn)帶來的規(guī)模效應(yīng)。一旦遠低于正常成本，很可能帶來后續(xù)的一系列負(fù)面影響。
一是降低項目履約質(zhì)量。在通常情況下，業(yè)內(nèi)技術(shù)水平較高的供應(yīng)商，憑借其獨特的成本優(yōu)勢，能夠在確保產(chǎn)品質(zhì)量的前提下，實現(xiàn)低成本生產(chǎn)。但如果中標(biāo)人不具備成本優(yōu)勢，異常低價很可能會迫使其通過使用低質(zhì)量的原材料、降低生產(chǎn)工藝標(biāo)準(zhǔn)、減少必要的檢測和試驗環(huán)節(jié)等方式降低成本。這極可能導(dǎo)致采購產(chǎn)品的質(zhì)量和性能出現(xiàn)參差，無法滿足預(yù)期要求。
二是擾亂采購市場秩序。一部分采購人的異常低價投標(biāo)會使得其他投標(biāo)人因無法承擔(dān)低價帶來的成本損失而放棄參與投標(biāo)，亦或是采用同樣的策略投標(biāo)，最終導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，甚至出現(xiàn)惡性競爭和價格混亂，影響市場公平競爭和企業(yè)規(guī)范經(jīng)營。
三是降低財政資金使用效益。一方面，低質(zhì)量的產(chǎn)品往往難以滿足采購人的預(yù)期要求；另一方面，低質(zhì)量的產(chǎn)品在后期使用階段可能會出現(xiàn)高昂的維護成本和使用成本。更為嚴(yán)重的是，如果采購到“釣魚工程”，中標(biāo)人很可能在實施時以工期緊張、設(shè)計缺陷為由，迫使采購人額外追加資金或購買附加產(chǎn)品以滿足原定需求。這些都極易導(dǎo)致采購項目的全生命周期成本遠超預(yù)算，進而降低財政資金的使用效益。
治理建議
前不久，財政部在《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》中，對異常低價提出了更加量化的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，想要采購到物美價廉的產(chǎn)品，還需要重視以下三個方面。
一是提高相關(guān)人員專業(yè)素質(zhì)。一方面，采購人要加強前期對市場情況的調(diào)研和分析，了解產(chǎn)品的性能、最新研究情況和價格等信息，形成科學(xué)、完整、清晰的采購需求；另一方面，要建立嚴(yán)格的評標(biāo)專家選拔機制，遴選具有深厚專業(yè)知識、豐富實踐經(jīng)驗和良好職業(yè)道德的專家加入評標(biāo)專家?guī)欤瑴p少評標(biāo)委員會因項目認(rèn)知不足和市場了解有限而無法評斷價格是否異常的情況。
二是明確關(guān)鍵主體責(zé)任。明確評標(biāo)專家的權(quán)利與義務(wù)，使其在評標(biāo)過程中能夠公正、公平、客觀地履行職責(zé)，確保評標(biāo)結(jié)果的合理性和準(zhǔn)確度。為此，需要制定更為具體且操作性強的異常低價投標(biāo)處理程序和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為評標(biāo)專家提供明確的工作指導(dǎo)和依據(jù)。驗收主體要提高責(zé)任意識，針對產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量和性能進行細(xì)致審查，確保其符合相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在筆者看來，監(jiān)督管理責(zé)任必須落實到具體部門和個人，打破“多頭執(zhí)法、體系分散”的現(xiàn)狀，減少因責(zé)任不清而導(dǎo)致的問責(zé)難題。
三是強化中標(biāo)人誠信建設(shè)。數(shù)智化技術(shù)水平的提高和信用體系的構(gòu)建，對采購活動的順利開展具有重要作用。在采購初期階段，通過數(shù)據(jù)的高效共享與利用，幫助采購人更加精確地進行價格評估與資質(zhì)審核。同時，數(shù)智化發(fā)展也有利于采購項目跨區(qū)域開展，進一步推動采購市場的公平競爭。而不斷更新的信用數(shù)據(jù)，也能通過數(shù)智化共享，豐富評標(biāo)階段的參考信息庫，提高決策的科學(xué)性與準(zhǔn)確度。此外，有關(guān)部門需對違法違規(guī)行為進行全面記錄并及時公示，以此作為行業(yè)自律與社會監(jiān)督的重要依據(jù)。
（作者：白彥鋒 潘琪，作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）
來源：中國政府采購報第1412期第3版
