■ 岳小川
前不久，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），并面向社會(huì)公開征求意見?！掇k法》的出臺(tái)，為政府采購提供了一種新的采購方式，填補(bǔ)了在政府采購方式中對(duì)于合作研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品采購方式的空白。
《辦法》主要有以下三方面優(yōu)勢(shì)：一是根據(jù)合作研發(fā)采購風(fēng)險(xiǎn)巨大的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)了采購人與供應(yīng)商共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、合作研發(fā)，研發(fā)成功后采購人通過首購方式直接向供應(yīng)商采購的制度安排，使得原本供應(yīng)商無意愿參加研發(fā)、采購人無法通過市場(chǎng)機(jī)制確定公允研發(fā)成本的采購活動(dòng)，可以通過競(jìng)爭(zhēng)選擇供應(yīng)商、通過市場(chǎng)機(jī)制確定公允的研發(fā)成本。二是對(duì)現(xiàn)有的采購方式進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，不限制參加競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商最少數(shù)量，因此合作創(chuàng)新采購不會(huì)再出現(xiàn)采購人采購程序走過場(chǎng)、供應(yīng)商陪標(biāo)等不良現(xiàn)象。三是科學(xué)設(shè)置采購程序，在研發(fā)供應(yīng)商評(píng)審時(shí)規(guī)定研發(fā)方案的評(píng)分權(quán)重不得少于50%，突出研發(fā)方案對(duì)選擇研發(fā)供應(yīng)商的核心主導(dǎo)作用。四是研發(fā)供應(yīng)商評(píng)審可以采用兩階段評(píng)審法，研發(fā)方案評(píng)審得分超過合格分?jǐn)?shù)線的供應(yīng)商才進(jìn)入第二階段評(píng)審。通過以上安排，合作創(chuàng)新采購可以杜絕供應(yīng)商低價(jià)搶標(biāo)的頑疾。可以說，《辦法》是一部政府采購行業(yè)翹首以盼的部門規(guī)章，期待其早日正式發(fā)布。
但《辦法》仍有進(jìn)一步完善和提高的空間。特別是對(duì)供應(yīng)商在合作創(chuàng)新采購中可能采用不平衡報(bào)價(jià)損害采購人利益的情況，筆者認(rèn)為，《辦法》沒有作相應(yīng)的預(yù)防性規(guī)定，實(shí)屬遺憾。
一般來講，不平衡報(bào)價(jià)常見于工程項(xiàng)目。鑒于工程項(xiàng)目的工期長(zhǎng)，經(jīng)常會(huì)發(fā)生工程變更，供應(yīng)商通常會(huì)采用不平衡報(bào)價(jià)的策略來謀取更高的收益。例如，對(duì)于工期較長(zhǎng)的工程，先完成的分項(xiàng)工程報(bào)高價(jià)、后完成的分項(xiàng)工程報(bào)低價(jià)，通過不平衡報(bào)價(jià)提前收取工程款，獲得工程款資金的時(shí)間價(jià)值；對(duì)于發(fā)生工程變更的項(xiàng)目，變更后預(yù)估會(huì)增加工程量的分項(xiàng)工程報(bào)高價(jià)、變更后預(yù)估會(huì)減少工程量的分項(xiàng)工程報(bào)低價(jià)，通過變更提高供應(yīng)商的利潤(rùn)。不平衡報(bào)價(jià)可以為供應(yīng)商贏得更多的收益，但對(duì)采購人而言，利益會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害。
筆者認(rèn)為，在合作創(chuàng)新采購中，部分供應(yīng)商可能會(huì)在研發(fā)總費(fèi)用的報(bào)價(jià)上采用不平衡報(bào)價(jià)策略?！掇k法》第二十條規(guī)定，研發(fā)總費(fèi)用包括研發(fā)成本補(bǔ)償金額與首購費(fèi)用兩部分。在合作創(chuàng)新采購中，這兩部分費(fèi)用的支付時(shí)間可能相差很長(zhǎng)時(shí)間，最長(zhǎng)達(dá)3年。同時(shí)，合作創(chuàng)新采購分為兩個(gè)階段實(shí)施。第一階段是訂購階段，采購人選擇不超過3家供應(yīng)商為研發(fā)供應(yīng)商，參與研發(fā)活動(dòng)。研發(fā)供應(yīng)商完成規(guī)定的研發(fā)工作后即可獲得相應(yīng)的費(fèi)用補(bǔ)償。第二階段是首購階段，采購人從研發(fā)成功的供應(yīng)商中選擇確定1家供應(yīng)商進(jìn)行首購。首購產(chǎn)品供應(yīng)商按照第一階段評(píng)審時(shí)確定的首購價(jià)格完成首購生產(chǎn)和交貨，在此過程中有些研發(fā)供應(yīng)商可能不會(huì)成為首購產(chǎn)品供應(yīng)商。
基于合作創(chuàng)新采購的以上特點(diǎn)，供應(yīng)商可以采取不平衡報(bào)價(jià)策略，即報(bào)價(jià)時(shí)提高收款時(shí)間在前的研發(fā)成本補(bǔ)償金額，降低收款時(shí)間在后的首購費(fèi)用。例如，同樣是2000萬元的研發(fā)總費(fèi)用，供應(yīng)商A正常報(bào)價(jià)，費(fèi)用構(gòu)成是研發(fā)成本補(bǔ)償金額500萬元、首購費(fèi)用1500萬元；供應(yīng)商B采用不平衡報(bào)價(jià)策略，費(fèi)用構(gòu)成是研發(fā)成本補(bǔ)償金額1500萬元、首購費(fèi)用500萬元。供應(yīng)商A和供應(yīng)商B在研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判評(píng)審中研發(fā)總費(fèi)用相同，價(jià)格得分也是相同的。如果兩個(gè)供應(yīng)商都被確定為研發(fā)供應(yīng)商，供應(yīng)商A在研發(fā)階段的收益只能彌補(bǔ)研發(fā)成本，需要完成首購才可以獲得合理的收益，而供應(yīng)商B在研發(fā)階段已經(jīng)獲得了超額收益，在首購階段可能沒有收益。也就是說，供應(yīng)商B通過不平衡報(bào)價(jià)獲得了資金的時(shí)間價(jià)值。按照3年研發(fā)合同和年息5%考慮，供應(yīng)商A和供應(yīng)商B的資金時(shí)間價(jià)值比較如下表所示。
從表格可見，供應(yīng)商A和供應(yīng)商B的報(bào)價(jià)雖然同為2000萬元，但體現(xiàn)為現(xiàn)值時(shí)卻有很大差異。供應(yīng)商A的現(xiàn)值為1804萬元，供應(yīng)商B的現(xiàn)值為1871萬元，兩者相差67萬元。
更有甚者，供應(yīng)商B可能有意使其研發(fā)產(chǎn)品不通過驗(yàn)收，以避免被確定為首購產(chǎn)品供應(yīng)商，原因在于供應(yīng)商B在首購階段沒有收益甚至虧損。供應(yīng)商B還可能在完成研發(fā)后退出成交供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)。如此看來，供應(yīng)商不平衡報(bào)價(jià)不僅會(huì)損害采購人的利益，而且可能導(dǎo)致采購失敗。
為了防止和避免供應(yīng)商在合作創(chuàng)新采購中采用不平衡報(bào)價(jià)策略，筆者建議，對(duì)《辦法》第十八條第二款作3處修改：一是增加禁止供應(yīng)商不平衡報(bào)價(jià)的規(guī)定；二是增加對(duì)研發(fā)總費(fèi)用價(jià)格得分權(quán)重的最低限制，避免出現(xiàn)研發(fā)總費(fèi)用價(jià)格得分權(quán)重過低而造成天價(jià)研發(fā)合同的情況出現(xiàn)；三是對(duì)研發(fā)成本補(bǔ)償金額和首購費(fèi)用的價(jià)格權(quán)重分別作出規(guī)定。其中，研發(fā)成本補(bǔ)償金額權(quán)重可參照政府采購服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格權(quán)重的規(guī)定，不得低于10%。首購費(fèi)用的價(jià)格權(quán)重可參照政府采購貨物項(xiàng)目?jī)r(jià)格權(quán)重的規(guī)定，不得低于30%。研發(fā)成本補(bǔ)償金額和首購費(fèi)用的價(jià)格分均采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算。
換言之，將《辦法》第十八條第二款修改為：前款所稱評(píng)審因素，主要包括供應(yīng)商研發(fā)方案，供應(yīng)商的研發(fā)總費(fèi)用和研發(fā)成本補(bǔ)償金額，知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬約定、利益分配、使用方式，創(chuàng)新產(chǎn)品的售后服務(wù)方案等。其中，供應(yīng)商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于50%；研發(fā)成本補(bǔ)償金額的分值占總分值的比重不得低于10%；首購費(fèi)用的分值占總分值的比重不得低于30%。研發(fā)成本補(bǔ)償金額和首購費(fèi)用的價(jià)格分均采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算。
同時(shí)，增加《辦法》第十八條第三款，即研發(fā)總費(fèi)用應(yīng)提供成本分析，禁止供應(yīng)商對(duì)研發(fā)總費(fèi)用作不平衡報(bào)價(jià)。一旦發(fā)現(xiàn)，響應(yīng)文件作無效處理。
來源：中國政府采購報(bào)
