案例回放
某日，某縣財(cái)政局收到A供應(yīng)商投訴，稱(chēng)在該縣某設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)公告中，設(shè)備的最高限價(jià)為10萬(wàn)元，而采購(gòu)文件中的最高限價(jià)卻為100萬(wàn)元，兩者不一致屬于排斥潛在供應(yīng)商，是為某些特定供應(yīng)商故意而為之。A供應(yīng)商認(rèn)為，該采購(gòu)活動(dòng)存在重大失誤，違反公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，請(qǐng)求財(cái)政部門(mén)廢標(biāo)。
財(cái)政部門(mén)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該采購(gòu)項(xiàng)目采用詢(xún)價(jià)采購(gòu)方式，A供應(yīng)商所稱(chēng)最高限價(jià)不一致的情況屬實(shí)。A供應(yīng)商是在詢(xún)價(jià)成交結(jié)果公示后提出的質(zhì)疑和投訴，符合質(zhì)疑投訴采購(gòu)文件的時(shí)間期限。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)答復(fù)稱(chēng)，兩處最高限價(jià)不一致是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的失誤，在發(fā)布采購(gòu)公告最高限價(jià)時(shí)少輸入了一個(gè)“0”，該行為不是采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的真實(shí)意思表達(dá)，不存在故意設(shè)置障礙排斥潛在供應(yīng)商。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)還認(rèn)為，采購(gòu)公告不屬于采購(gòu)文件，不是潛在供應(yīng)商可提起質(zhì)疑和投訴的范圍，且兩處最高限價(jià)不一致并未對(duì)A供應(yīng)商造成權(quán)益上的損害，因在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)該錯(cuò)誤時(shí)，該項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)標(biāo)完畢確定了成交供應(yīng)商，所以未對(duì)采購(gòu)公告進(jìn)行澄清，A供應(yīng)商的質(zhì)疑不成立。
財(cái)政部門(mén)最終裁定，采購(gòu)公告屬于采購(gòu)文件，潛在供應(yīng)商可對(duì)采購(gòu)公告提起質(zhì)疑和投訴。雖然在本次采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)公告和采購(gòu)文件的最高限價(jià)不一致，但是該不一致屬于采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的書(shū)寫(xiě)失誤，不是其真實(shí)意思的表達(dá)，并未影響潛在供應(yīng)商和投訴人A供應(yīng)商編制響應(yīng)文件，未對(duì)潛在供應(yīng)商和投訴人A供應(yīng)商造成權(quán)益上的損害。該投訴事項(xiàng)不符合質(zhì)疑投訴的要件，駁回A供應(yīng)商的投訴事項(xiàng)。對(duì)于采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤發(fā)布采購(gòu)公告最高限價(jià)的行為，給予警告、責(zé)令改正的行政處罰。
案例探析
采購(gòu)公告屬于采購(gòu)文件嗎？
筆者認(rèn)為屬于。通常我們認(rèn)為采購(gòu)公告、采購(gòu)文件和采購(gòu)結(jié)果是政府采購(gòu)過(guò)程中三個(gè)不同時(shí)間段的流程和環(huán)節(jié)，它們分別代表了采購(gòu)的準(zhǔn)備工作、實(shí)施階段和結(jié)束階段。
采購(gòu)公告是指公開(kāi)發(fā)布采購(gòu)信息的公告，主要包含采購(gòu)項(xiàng)目的基本信息，比如采購(gòu)人信息、采購(gòu)項(xiàng)目名稱(chēng)、預(yù)算金額、最高限價(jià)和招標(biāo)代理信息等內(nèi)容。
采購(gòu)公告是邀請(qǐng)供應(yīng)商投標(biāo)的一種表現(xiàn)形式，主要分為以下兩類(lèi)。一類(lèi)是發(fā)布采購(gòu)公告，比如，在公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人依法以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)非特定的供應(yīng)商參加投標(biāo)。在競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)布公告的方式邀請(qǐng)不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)。
另一類(lèi)是采用特定的方式邀請(qǐng)供應(yīng)商投標(biāo)。比如，在邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人依法從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中隨機(jī)抽取3家以上供應(yīng)商，并以投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)的方式邀請(qǐng)其參加投標(biāo)的采購(gòu)方式。在競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取，或者采購(gòu)人和評(píng)審專(zhuān)家分別以書(shū)面推薦的方式邀請(qǐng)不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)。
采購(gòu)文件是指為了實(shí)施采購(gòu)而編制的詳細(xì)規(guī)則和程序，主要包括招標(biāo)文件、詢(xún)價(jià)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件和競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件等。
采購(gòu)結(jié)果是指采購(gòu)活動(dòng)完成后確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商，主要包括中標(biāo)（成交）結(jié)果公示、通知書(shū)、采購(gòu)合同等。
筆者認(rèn)為，狹義的采購(gòu)文件僅僅是指招標(biāo)文件、詢(xún)價(jià)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件和競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件等，然而廣義的采購(gòu)文件是包括采購(gòu)公告和采購(gòu)結(jié)果等相關(guān)信息?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第二十條規(guī)定招標(biāo)文件應(yīng)包括“投標(biāo)邀請(qǐng)”，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第十一條也規(guī)定談判文件、詢(xún)價(jià)通知書(shū)應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)邀請(qǐng)。2019年1月7日，針對(duì)采購(gòu)公告是否屬于采購(gòu)文件的問(wèn)題，財(cái)政部條法司明確答復(fù)，采購(gòu)公告屬于采購(gòu)文件。
引申思考
采購(gòu)公告需要“下載”嗎？
筆者認(rèn)為不需要?！墩少?gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十一條規(guī)定，潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。在實(shí)踐中，供應(yīng)商在提起質(zhì)疑和投訴時(shí)，都會(huì)將下載采購(gòu)文件的網(wǎng)絡(luò)截圖附在質(zhì)疑函和投訴書(shū)中，以證明其依法獲取采購(gòu)文件。然而，采購(gòu)公告是不需要下載的，它是所有供應(yīng)商都能夠查看到的信息。
筆者認(rèn)為，獲取采購(gòu)文件的方式不違反法律規(guī)定即為“依法獲取”，供應(yīng)商查看到采購(gòu)公告中的信息即為“依法獲取”，而不需要另行“下載”。
《中華人民共和國(guó)民法典》第四百七十三條也規(guī)定，招標(biāo)(采購(gòu)）公告屬于要約邀請(qǐng)，其目的是向潛在供應(yīng)商傳遞采購(gòu)活動(dòng)信息，潛在供應(yīng)商獲得采購(gòu)公告信息，視同為供應(yīng)商依法獲取采購(gòu)文件，其認(rèn)為采購(gòu)公告對(duì)其權(quán)益造成損害的，在符合質(zhì)疑和投訴的期限內(nèi)可提起質(zhì)疑和投訴。
采購(gòu)公告中常見(jiàn)的問(wèn)題有哪些？
筆者發(fā)現(xiàn)，采購(gòu)公告信息常見(jiàn)錯(cuò)漏問(wèn)題有：如文字表述不正確、援引文書(shū)不正確、時(shí)間日期不正確、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)數(shù)字不正確、專(zhuān)用名名詞不正確等。出現(xiàn)諸如將“登錄”寫(xiě)成“登陸”，將“賬戶(hù)”寫(xiě)成“帳戶(hù)”，出現(xiàn)多個(gè)“、”連在一起，將預(yù)留給中?。ㄎⅲ┢髽I(yè)誤寫(xiě)成“?。ㄎⅲ┢髽I(yè)”等。為何會(huì)出現(xiàn)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為，主要是采購(gòu)人主體責(zé)任缺失和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制不健全造成的。按照采購(gòu)活動(dòng)“誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，采購(gòu)人理應(yīng)對(duì)其發(fā)布的采購(gòu)信息全權(quán)負(fù)責(zé)。然而在實(shí)踐中，有的采購(gòu)人認(rèn)為其委托了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)承辦相關(guān)代理事項(xiàng)，采購(gòu)人就可撒手不管，采購(gòu)人主體責(zé)任也就無(wú)從談起。另外，目前部分代理缺乏內(nèi)控機(jī)制，業(yè)務(wù)能力水平較差，責(zé)任心不強(qiáng)，也是導(dǎo)致采購(gòu)信息問(wèn)題頻出的原因之一。
話(huà)外音
據(jù)了解，A供應(yīng)商因?yàn)槲闯蔀樵擁?xiàng)目的成交供應(yīng)商，所以寄希望于提起質(zhì)疑和投訴，促成該項(xiàng)目重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，為自己爭(zhēng)取一次重新來(lái)過(guò)的“機(jī)會(huì)”。因A供應(yīng)商未在采購(gòu)文件和成交結(jié)果中找到可質(zhì)疑投訴點(diǎn)，于是抓住采購(gòu)公告和采購(gòu)文件中最高限價(jià)不一致的現(xiàn)象提起質(zhì)疑投訴。
相關(guān)建議
一是強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任。采購(gòu)人是政府采購(gòu)活動(dòng)的第一責(zé)任人，同時(shí)，采購(gòu)人也是政府采購(gòu)信息發(fā)布的第一責(zé)任人，按照“誰(shuí)發(fā)布、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目信息的真實(shí)性、時(shí)效性和合法性負(fù)責(zé)，承擔(dān)采購(gòu)信息發(fā)布的主體責(zé)任。
二是強(qiáng)化采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，對(duì)照政府采購(gòu)法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)范，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，將內(nèi)控管理制度貫穿于政府采購(gòu)活動(dòng)的全流程、各環(huán)節(jié)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位和重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)管理。全面建立健全內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間、環(huán)節(jié)之間、崗位之間的監(jiān)督制約機(jī)制，優(yōu)化流程銜接，合理安排分工，提高采購(gòu)績(jī)效。提升專(zhuān)業(yè)服務(wù)水平，多設(shè)置幾道審核關(guān)，避免發(fā)生類(lèi)似于本案中這樣的錯(cuò)誤。
三是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督檢查。財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)信息發(fā)布情況的監(jiān)督檢查力度，將采購(gòu)信息發(fā)布情況作為采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)檢查內(nèi)容，并納入政府采購(gòu)年度績(jī)效考核指標(biāo)體系，依法追究采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在信息發(fā)布中的違法違規(guī)行為。
法律依據(jù)
《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）
第十一條 談判文件、詢(xún)價(jià)通知書(shū)應(yīng)當(dāng)包括供應(yīng)商資格條件、采購(gòu)邀請(qǐng)、采購(gòu)方式、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)需求、采購(gòu)程序、價(jià)格構(gòu)成或者報(bào)價(jià)要求、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間及地點(diǎn)、保證金交納數(shù)額和形式、評(píng)定成交的標(biāo)準(zhǔn)等。
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》
第四十二條 第二款 采購(gòu)文件包括采購(gòu)活動(dòng)記錄、采購(gòu)預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估報(bào)告、定標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件、資料。
《中華人民共和國(guó)民法典》
第四百七十三條 要約邀請(qǐng)是希望他人向自己發(fā)出要約的表示。拍賣(mài)公告、招標(biāo)公告、招股說(shuō)明書(shū)、債券募集辦法、基金招募說(shuō)明書(shū)、商業(yè)廣告和宣傳、寄送的價(jià)目表等為要約邀請(qǐng)。
《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）
第十條 供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。
財(cái)政部留言答復(fù)，留言編號(hào):0332-3087061，答復(fù)單位:財(cái)政部條法司，回復(fù)時(shí)間:2019年01月07日。
請(qǐng)問(wèn)：《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》中第十一條：潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購(gòu)文件或者采購(gòu)文件公告期限屆滿(mǎn)之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。其中“潛在供應(yīng)商”具體指那些供應(yīng)商？“依法獲取”的方式包括哪些？采購(gòu)公告是否屬于采購(gòu)文件的一部分？
答復(fù)：《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十一條中的“潛在供應(yīng)商”是指已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的供應(yīng)商。獲取采購(gòu)文件的方式不違反法律規(guī)定即為“依法獲取”。采購(gòu)公告屬于采購(gòu)文件。感謝您對(duì)財(cái)政法治工作的關(guān)心和支持！
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 作者：鐘志君 樊小勇 王樂(lè)林
