■ 張澤明
在政府采購領域，如何合理界定什么是在中國境內生產的國貨，一直存在爭議。爭議的焦點在于，如何能讓政府采購國貨的政策惠及那些雖不是百分百的國貨，但其實大部分產品價值是由國內提供的產品。這樣看來，如何定義中國境內生產便是關鍵所在。
2022年7月，財政部發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）提出，“中國境內生產產品達到規(guī)定的附加值比例等條件的，應當在政府采購活動中享受評審優(yōu)惠”。今年8月，國務院印發(fā)的《關于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要“保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購活動。盡快出臺相關政策措施，進一步明確中國境內生產的具體標準”。
但在實踐中，計算產品附加值比例是一個較難操作的事情，依據(jù)何種公式計算也存在著不同看法，這都將直接影響國貨認定政策的實施準確性與效率。筆者認為，不妨以繁簡分流的思路，使國貨認定方式更具易用性。
厘清國貨認定政策的大前提與制度目標的邏輯起點
當下，其實政府采購對于國貨認定的標準還是比較清晰的。按照《政府采購進口產品管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第四條規(guī)定，“政府采購應當采購本國產品，確需采購進口產品的，實行審核管理?！币簿褪钦f，國貨與進口產品是一對反義詞，在概念上完整地囊括了整個政府采購的貨物、工程、服務。進口產品的反向含義就是國貨認定標準。
《辦法》第三條明確，“進口產品是指通過中國海關報關驗放進入中國境內且產自關境外的產品。”換言之，非國貨應同時滿足兩個條件：一是原產地為關境外；二是經(jīng)過海關報關驗放入關。在實踐中，如何判斷產品的原產地在關境外是難以把握的。
曾有觀點認為，外資企業(yè)在國內產出的產品，雖然不符合進口產品的定義，但也不應當被視為國貨。如今這個觀點已經(jīng)被當前的政策解釋明文否定了。財政部在《關于在政府采購活動中落實平等對待內外資企業(yè)有關政策的通知》中明確，“在政府采購活動中，除涉及國家安全和國家秘密的采購項目外，不得區(qū)別對待內外資企業(yè)在中國境內生產的產品。在中國境內生產的產品，不論其供應商是內資還是外資企業(yè)，均應依法保障其平等參與政府采購活動的權利?！贝送?，國務院、商務部等也曾發(fā)文明確，要保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購活動，清理通過限定所有制形式等方式排斥或限制外資企業(yè)參加本地招投標、政府采購等活動。
因此，按照目前進口產品的定義，筆者認為，可以較寬泛地定義國貨，即無論是國內企業(yè)還是外資企業(yè)，只要在中國關境內注冊，則在中國關境內產出的貨物、服務、工程都應被認為是國貨，而不應過度分析其產品中含有多少國內價值成分。當然，這并不代表對產品進行詳細價值成分分析從而判定產品原產地的操作沒有意義。
但在進行價值成分分析從而確定產品原產地之前，筆者認為，應明確國貨認定政策的大前提，即已有政策解釋傾向于在中國境內生產的產品，且無論其企業(yè)所有制是何類型還是價值成分如何分布，都可以認定為國貨。同時，還應明確制度目標，即通過政府采購，吸引國外資本到中國投資，進一步優(yōu)化國內產業(yè)鏈供應鏈，促進國內企業(yè)在產業(yè)鏈上更具優(yōu)勢。
鑒于以產品價值分析的方式對國貨進行判定存在認定復雜、不易操作等問題，筆者建議，在國貨認定政策上不妨遵從繁簡分流的方式，但這一方式不應偏離現(xiàn)有的政策前提與制度目標。
過于復雜的國貨認定方式恐難以操作
對于產品按本國價值比例判定是否屬于國貨，執(zhí)行起來較為復雜。以《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡稱CPTPP）為例，其列舉了以下三種可以界定為原產貨物的情況。一是在一個或多個締約方領土內完全獲得或生產的貨物屬于原產貨物，如在締約方相關領土內種植、培育、收獲、采摘或收集的植物或植物產品等。二是完全在一個或多個締約方領土內，僅使用原產材料生產的貨物屬于原產貨物。三是完全在一個或多個締約方領土內使用非原產材料生產的貨物，需要根據(jù)其區(qū)域價值成分（Regional Value Content，以下簡稱RVC）判斷是否屬于原產貨物。
而對于RVC的計算，CPTPP又提供了四種方法。一是價格法，主要根據(jù)特定非原產材料價格，公式為RVC=（貨物價格-特定非原產材料價格）/貨物價格×100%。二是扣減法，主要根據(jù)非原產材料價格，公式為RVC=（貨物價格-非原產材料價格）/貨物價格×100%。三是增值法，主要根據(jù)原產材料價格，公式為RVC=原產材料價格/貨物價格×100%。四是凈成本法，僅適用于汽車產品，公式為RVC=（凈成本-非原產材料價格）/凈成本×100%。此外，CPTPP還對不同的計算方法賦予了不同的RVC數(shù)值要求。
再以《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，以下簡稱RCEP）為例，其對于原產地的認定相對簡單，但是也規(guī)定了RVC不低于40%的貨物方可獲得RCEP原產地資格。具體的RVC計算方式有兩種。一是扣減公式，即RVC=（貨物離岸價格-非原產材料價格）/貨物離岸價格×100%。二是累加公式，即RVC=（原產材料價格+直接人工成本+直接經(jīng)營費用成本+利潤+其他成本）/貨物離岸價格×100%。
但筆者認為，過于復雜的國貨認定方式將不利于政策的精準執(zhí)行，而這在美國已有先例。2022年3月，美國政府再次為政府采購國貨措施“加碼”，要求逐年提高聯(lián)邦政府采購的美國貨中美國制造的零部件占比，2022年將占比提高到60%，而到2024年和2029年，這一比例將分別提高到65%和75%。而在2022年1月，美國知名智庫“卡托研究所”發(fā)布的研究報告稱，“優(yōu)先購買美國產品”的審查在給美國政府帶來監(jiān)管負擔的同時，還會增加高昂的執(zhí)法成本和延緩項目建設進程。該舉措無益于實現(xiàn)美國政府增加基礎設施的目的。
換言之，如果對所有產品都“一刀切”，不加以區(qū)分，則無疑會加大監(jiān)管機構、執(zhí)行機構的操作復雜程度。對供應商來說，進行國貨認定來自證產品屬于國產，也是一筆不小的成本支出。此外，如何為國貨認定選擇好中立的第三方檢測機構，也需費一番思量。筆者認為，與其如此，不如按照繁簡分流的思路，將按照產品價值比例判定是否屬于國貨限定在少數(shù)構成復雜的且必須經(jīng)價值比例認定的最小產品品目范圍內，整體上也有利于國貨認定政策的執(zhí)行。
繁簡分流國貨認定政策的設想
——抓主要矛盾，使國貨認定相對簡單，覆蓋絕大多數(shù)的政府采購場景。
目前關于國貨定義有以下三種說法。其一，按照財政部、國家稅務總局《關于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)購買國產設備投資抵免企業(yè)所得稅有關問題的通知》規(guī)定，“允許抵免的國產設備是指國內企業(yè)生產制造的生產經(jīng)營（包括生產必需的測試、檢驗）性設備，不包括從國外直接進口的設備、以‘三來一補’方式生產制造的設備”。其二，國家稅務總局印發(fā)的《外商投資企業(yè)采購國產設備退稅管理試行辦法》將國產設備定義為“在中華人民共和國境內企業(yè)生產的設備”。其三，財政部、國家稅務總局在《關于調整外商投資項目購買國產設備退稅政策范圍的通知》中明確，“國產設備是指鼓勵類外商投資項目采購的中華人民共和國境內生產、作為固定資產管理的設備，包括按照購貨合同隨設備購進的配套件、備件等”。
結合現(xiàn)有的政府采購進口產品定義，如果政策不鼓勵將“三來一補”類采購國外生產的各種核心部件進行組裝的“換殼貼牌”式的貨物認定為國貨，則可以將政府采購國貨定義為“非通過中國海關報關驗放進入中國境內且產自關境外的產品，不包括‘三來一補’（來料加工、來件裝配、來樣加工、補償貿易）方式生產制造的設備”。如果政策鼓勵“三來一補”類貨物為國貨，則可以將政府采購的國貨定義為“非通過中國海關報關驗放進入中國境內且產自境外的產品”。
如此一來，國貨定義將不再強調關境的概念，則可以將自貿區(qū)（這類屬于國境內、關境外區(qū)域）以及海關特殊監(jiān)管區(qū)域（這類屬于國境內、關境內的區(qū)域）產出的產品，均納入國貨范圍，從而最大限度地保證其與現(xiàn)有其他政策以及政府采購進口產品定義相協(xié)調，確保占絕大多數(shù)比例的一般政府采購項目不受國貨價值比例繁瑣認定的困擾。也就是說，采購人通常只需關注產品是否屬于中國境內企業(yè)本土產出即可，從而簡化國貨認定操作。
——聚焦關鍵產品，對部分產品實行清單制管理。
對于部分境外進入的產品，如果其含有一定比例的國產價值，且政策鼓勵其取得國貨待遇，則可以按照前述CPTPP或RCEP等關于原產地的規(guī)定進行認定。在政府采購領域，可以在充分調研采購人需求，發(fā)揮各行業(yè)部門、行業(yè)協(xié)會專業(yè)能力的基礎上，參照現(xiàn)有其他目錄，如《產業(yè)結構調整指導目錄》鼓勵類產品，形成政府采購“準國貨”品目清單。對于“準國貨”品目清單內的貨物，可以在政府采購活動中認定其為國貨并參照國貨待遇。
值得注意的是，此清單應包含政府采購經(jīng)常采購的基本標的，并保持動態(tài)調整。清單所涉及的RVC閾值可以統(tǒng)一設定為50%，或根據(jù)具體政策導向予以分門別類地規(guī)定。
如此一來，可以將需要分析價值成分的產品限定在最小范圍內，確保國貨認定的繁瑣操作只存在于國家政策聚焦的需要認定的個別產品上，也在一定程度上避免給供應商帶來較大的成本負擔。
——推行創(chuàng)新采購，讓尖端產品、先進技術可以為我所用。
《辦法》第五條規(guī)定，“采購人在采購進口產品時，應當堅持有利于本國企業(yè)自主創(chuàng)新或消化吸收核心技術的原則，優(yōu)先購買向我方轉讓技術、提供培訓服務及其他補償貿易措施的產品?！庇纱丝梢?，對于進口產品而言，我國實際上是不僅要采購而且還要讓其先進技術為我所用，這也正是創(chuàng)新采購的政策初衷。
因此，對于尖端產品，可以完善創(chuàng)新采購方式，通過比較的首購、訂購措施，在全球范圍內采購。采購人不再區(qū)分標的是否屬于國貨，但可以在采購產品的最終知識產權歸屬上作出約定。
來源：中國政府采購報
