政府采購制度是公共財政支出管理的重要內(nèi)容。從1996年開始試點到2003年《中華人民共和國政府采購法》開始實施，我國政府采購制度逐漸步入法治化管理軌道，沿著擴面增量和規(guī)范管理的主線穩(wěn)步推進。但隨著我國經(jīng)濟水平的不斷提高，政府采購領(lǐng)域隨之出現(xiàn)了質(zhì)次價高、異常低價、投訴不絕等問題，嚴重影響了政府采購的形象。對此，本文試圖分析這些問題的成因，并探析破解之道。
三大問題及成因
——從資金使用效益角度看質(zhì)次價高問題。政府采購的初衷是為高效規(guī)范財政支出，提高財政資金使用效益，并積極通過宏觀調(diào)控手段，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。但在政府采購活動中往往出現(xiàn)質(zhì)次價高問題，嚴重影響了調(diào)控效果。究其原因，筆者認為有以下幾點。
一是采購需求與預(yù)算編制不規(guī)范、不細致。在多數(shù)情況下，采購經(jīng)辦人員對具體的采購標的僅限于會使用卻不熟知，導(dǎo)致其往往簡單粗略地制定采購需求。此時，如果采用的是最低評標價法，即價格作為決定性因素，那么某些供應(yīng)商便會有機可乘，即提供最低標準卻符合參數(shù)要求的產(chǎn)品來謀求中標。如此一來，采購結(jié)果可能與預(yù)期存在較大差距。采購預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)充分考慮采購需求、質(zhì)量、數(shù)量、價格、時間等多方面因素，但在實際操作中，有些部門或單位的采購預(yù)算編制過于粗略、不夠科學(xué)合理。這不僅在一定程度上提高了采購項目的成交價格，而且也可能無法保證采購質(zhì)量，進而浪費財政資金。
二是部分采購單位對履約驗收不重視、不嚴格。政府采購政策實施多年來，鮮少出現(xiàn)政府采購履約驗收不合格的情況，但為何會出現(xiàn)令人詬病的質(zhì)次現(xiàn)象？在筆者看來，這無形之中說明了部分采購單位并沒有認真負責(zé)地進行驗收，僅僅是程序性地組織履約驗收活動、完成驗收工作、簽訂政府采購合同。有些單位甚至存在“不驗只簽”的情況，最終導(dǎo)致采購結(jié)果不符合要求或者與預(yù)期效果差距較大。
三是政府采購本身的相對特殊性。其一，政府采購設(shè)計之初對照的是市場平均價格，而非市場最低價格。因此，政府采購的價格一般會處于市場價格的中段。其二，政府采購的成交價格在很大程度上取決于參與投標的供應(yīng)商。如果價格優(yōu)惠的供應(yīng)商因信息獲取不及時而未參與采購活動，則最終的成交價格并不會低。其三，政府采購對保修年限普遍要求為3年以上、隨時上門服務(wù)等，相較于零售市場的商品和服務(wù)，這些要求明顯較高，無疑會增加采購成本。
——從采購市場秩序角度看異常低價問題。《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第六十條對異常低價作出規(guī)定，即明顯低于其他通過符合性審查的投標人報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約，且投標人不能證明合理性的投標報價。異常低價不僅導(dǎo)致政府采購項目的履約質(zhì)量低下，影響財政資金的使用效益，而且還會擾亂政府采購市場秩序。
一是認定標準差異影響采購公平。在實際操作中，存在投標人報價與項目限價及平均報價更為貼近，但在符合性審查階段被評標委員會認定為不合理低價的情形。而報價與預(yù)算金額及平均報價都相差甚遠的投標人，有時卻通過了符合性審查。筆者認為，根源在于認定標準不清晰、評審專家水平參差不齊，以及不同批次評標委員會的評審尺度有差異，從而導(dǎo)致在不同項目中異常低價的認定標準和結(jié)果相差較大。由于評標委員會擁有對供應(yīng)商報價合理性進行評判的職權(quán)，故在沒有證據(jù)證明評審過程存在違法行為的情況下，無論是采購代理機構(gòu)，還是政府采購監(jiān)管部門，均難以推翻評標委員會的認定結(jié)果。
二是采購人主體責(zé)任未落實到位。采購人作為政府采購項目的采購主體和責(zé)任主體，具有核實異常低價的義務(wù)。鑒于采購合同由采購人簽訂履行并組織驗收，采購人應(yīng)當(dāng)對其編制的預(yù)算和采購產(chǎn)品的市場成交情況有充分的調(diào)查和了解，但現(xiàn)實情況卻大相徑庭。比如，部分采購人代表在評審現(xiàn)場不發(fā)言，充當(dāng)“甩手掌柜”，或不熟悉采購需求、不了解政府采購規(guī)則，未充分履職。此外，對于在評審結(jié)束后發(fā)現(xiàn)的評審錯誤，目前缺乏復(fù)核糾錯機制，在一定程度上導(dǎo)致采購人主體責(zé)任無法落實到位。
三是履約管理不足以及履約評價結(jié)果未得到充分運用。加強政府采購履約驗收管理，是保證采購質(zhì)量、開展績效評價、形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，也是提高政府采購效率和質(zhì)量的重要保證。但在實踐中，部分采購人對履約管理認識不到位，導(dǎo)致履約管理不足，如管理措施不細化、履約驗收走過場、未依法追究違約供應(yīng)商責(zé)任等。此外，我國尚未建立對供應(yīng)商的履約管理和評價結(jié)果運用機制，導(dǎo)致供應(yīng)商違約和違法成本過低。如果不從后端收緊，將異常低價中標供應(yīng)商的不良履約行為納入監(jiān)管范圍，并建立全國范圍內(nèi)的履約評價結(jié)果運用機制，那么異常低價投標行為將難以得到有效規(guī)制。
——從優(yōu)化營商環(huán)境角度看投訴不絕問題。質(zhì)疑投訴作為供應(yīng)商的法定救濟途徑，是優(yōu)化營商環(huán)境的有力舉措之一。隨著政府采購信息的公開化和透明化的程度不斷加深，供應(yīng)商維權(quán)意識不斷增強，被質(zhì)疑投訴的采購項目數(shù)量也在不斷攀升。
一是采購人自身不規(guī)范或不合法的行為被投訴。有些采購人受利益驅(qū)使，在采購時不選擇價格實惠、質(zhì)量更優(yōu)的供應(yīng)商，而是故意讓熟識的供應(yīng)商中標。比如，在采購文件中標明一些特殊的條件或要求，甚至找人陪標或圍標，目的就是讓一些符合條件的熟人獲得中標資格。
二是對供應(yīng)商的資格審查不夠嚴格。政府采購對供應(yīng)商的資質(zhì)審查有嚴格規(guī)定，即必須符合法律規(guī)定的一些要件才能夠獲得供應(yīng)資格。但在現(xiàn)實中，一些供應(yīng)商通過篡改個人信息、偽造相關(guān)審批材料等，獲取供應(yīng)資格。相關(guān)審查部門在審核時如果沒有盡到應(yīng)盡的審核義務(wù)，就會讓弄虛作假的供應(yīng)商有機可乘，給后續(xù)環(huán)節(jié)埋下隱患。
對策與建議
——以實現(xiàn)物有所值為目標，促進采購競爭。一是提高預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。采購人應(yīng)科學(xué)合理地編制預(yù)算，并結(jié)合具體的市場行情，合理地確定采購項目的預(yù)算金額。對于預(yù)算金額較高、涉及民生的重大項目，或爭議較多的復(fù)雜項目，采購人應(yīng)邀請第三方專業(yè)機構(gòu)或行業(yè)專家對采購需求和預(yù)算進行論證，并公開征求意見，以提高預(yù)算編制和需求確定的科學(xué)性與合理性。此外，還應(yīng)強化對預(yù)算編制的審查和監(jiān)管。財政支出的數(shù)額本身具有很高的穩(wěn)定性和嚴肅性，除特殊情況外不能輕易修改或變更。
二是大力推行政府采購意向公開工作。為進一步提高政府采購?fù)该鞫?，?yīng)積極推行采購意向公開工作，鼓勵更多的供應(yīng)商積極參與采購活動。此外，還應(yīng)注意采購意向公開的具體內(nèi)容，包括采購需求概況、時限、規(guī)格等，避免制度流于形式。
三是主動發(fā)揮政府采購政策功能。以支持中小企業(yè)發(fā)展為例，應(yīng)嚴格按照財政部有關(guān)要求，采取預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠等措施，不折不扣地落實支持中小企業(yè)發(fā)展政策，提高中小企業(yè)參與政府采購的份額占比。在持續(xù)完善、優(yōu)化政策的同時，還應(yīng)切實解決中小企業(yè)面臨的實際問題，依法保障中小企業(yè)平等參與政府采購活動，促進中小企業(yè)健康高質(zhì)量發(fā)展。
——以履行主體責(zé)任為根本，完善相關(guān)制度。一是持續(xù)加強政府采購履約驗收環(huán)節(jié)。進一步夯實采購人主體責(zé)任，如要求采購人嚴格按照政府采購合同確定的履約驗收方案，對約定事項或采購內(nèi)容逐一逐項進行驗收，并記錄好檢測、驗收情況，出具驗收報告。對于涉及民生、影響較大或技術(shù)復(fù)雜的采購項目，采購人應(yīng)聘請第三方專業(yè)機構(gòu)或者受益對象參與驗收過程，并依法公示驗收情況和結(jié)果。同時，嚴格把控資金支付關(guān)，即對未經(jīng)履約驗收的項目，不得辦理資金支付手續(xù)。
二是異常低價認定權(quán)交由采購人。供應(yīng)商的投標報價直接關(guān)系到供應(yīng)商的成本控制，進而影響供應(yīng)商的履約能力和履約質(zhì)量。由于采購人具備核實異常低價的義務(wù)和條件，而評標委員會相對缺乏對項目預(yù)算、采購需求和產(chǎn)品市場情況的調(diào)查和了解，加上評審專家水平參差不齊以及評審時間相對緊促。因此，筆者建議，將異常低價認定權(quán)交由采購人，即由采購人在資格審查階段認定、處理供應(yīng)商異常低價，并由采購代理機構(gòu)給予協(xié)助。
三是建立責(zé)任終身負責(zé)制。實踐中，采購部門故意指定某個供應(yīng)商承包采購項目，再從中撈取巨額好處費的情形并不鮮見。鑒于招標信息是由相關(guān)部門專門機構(gòu)的特定人發(fā)布，在利益的誘惑下，很容易以權(quán)謀私、暗箱操作，通過權(quán)錢交易讓特定的供應(yīng)商中標。因此，筆者建議，建立責(zé)任終身負責(zé)制，最大限度地防范政府采購過程中的違法行為。
——以提高工作效能為核心，優(yōu)化營商環(huán)境。一是取消不合理收費事項。為積極緩解供應(yīng)商資金壓力、充分激發(fā)市場活力，可大力開展政府采購保證金清退工作。無論是違規(guī)收取的質(zhì)量保證金，還是逾期未退還的投標保證金與履約保證金，一律限時清退并規(guī)定不得再次違規(guī)收取或逾期退還。與此同時，還可結(jié)合優(yōu)化政府采購營商環(huán)境和穩(wěn)定經(jīng)濟一攬子政策機遇，出臺相關(guān)政策，穩(wěn)步推進規(guī)范保證金收取工作。
二是建立統(tǒng)一的政府采購數(shù)據(jù)資源庫。將公開的政府采購項目信息（預(yù)算金額、項目需求、中標金額、中標產(chǎn)品規(guī)格型號、合同和履約評價等）進行統(tǒng)一歸集、分類，建立全國范圍的政府采購數(shù)據(jù)資源庫。采購人通過一鍵搜索即可獲取同類產(chǎn)品的歷史采購信息，為采購人決策提供數(shù)據(jù)支撐。
三是建立履約評價結(jié)果運用機制。在政府采購法律法規(guī)中明確供應(yīng)商嚴重違反合同約定及履約質(zhì)量差的法律責(zé)任，并建立供應(yīng)商分類分級信用評價體系。將嚴重違反合同約定及履約質(zhì)量差的供應(yīng)商列入誠信檔案，并在全國范圍內(nèi)進行公示，再通過提高投標及履約保證金比例、下輪評審扣分、合同不予續(xù)期、情節(jié)嚴重的禁止參與政府采購活動等方式，強化懲處手段。對于履約質(zhì)量好的供應(yīng)商，可采取免收投標及履約保證金、下輪評審加分、優(yōu)質(zhì)合同續(xù)期等方式，實行正向激勵。
（作者：何元江，作者單位：四川省廣元市財政局）
來源：中國政府采購報第1384期第3版
