案情
A省的市縣級(jí)貨物類采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)為30萬(wàn)元，該省B市交通運(yùn)輸局就“電子警察和交通信號(hào)燈采購(gòu)項(xiàng)目”編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃并報(bào)市財(cái)政局備案，采購(gòu)預(yù)算為110萬(wàn)元，采購(gòu)方式為公開(kāi)招標(biāo)。交通運(yùn)輸局經(jīng)辦人員向代理機(jī)構(gòu)提出：采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃已經(jīng)市財(cái)政局審批同意，采購(gòu)組織形式為自行采購(gòu)，不屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，且該地段交通管理設(shè)備缺失，車流量較大，考慮到交通安全管理的急迫性和必要性，需要壓縮采購(gòu)周期，在保證采購(gòu)設(shè)備質(zhì)量的前提下盡快完成采購(gòu)程序。
代理機(jī)構(gòu)認(rèn)可并采納采購(gòu)人的上述要求，該項(xiàng)目采購(gòu)文件自2023年7月3日開(kāi)始發(fā)售，投標(biāo)截止時(shí)間為2023年7月13日9時(shí)整。供應(yīng)商C在獲取采購(gòu)文件后認(rèn)為部分評(píng)審因素涉及的證明材料較多，且采購(gòu)文件發(fā)出之日起至投標(biāo)截止時(shí)間少于二十日，周期過(guò)短影響其準(zhǔn)備資料和編制投標(biāo)文件，違反了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）第二十四條“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于二十日”的規(guī)定，于是向采購(gòu)人及代理公司提出質(zhì)疑。采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)認(rèn)為該項(xiàng)目已經(jīng)報(bào)市財(cái)政局批準(zhǔn)，由常規(guī)的政府采購(gòu)項(xiàng)目調(diào)整為自行采購(gòu)，也不是依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，因此不違背《招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）的規(guī)定，據(jù)此作出書(shū)面答復(fù)。供應(yīng)商C對(duì)答復(fù)內(nèi)容不滿意，向市財(cái)政局提起投訴，請(qǐng)求認(rèn)定采購(gòu)文件違法。
市財(cái)政局認(rèn)為：針對(duì)“等標(biāo)期”的投訴屬于對(duì)采購(gòu)過(guò)程的投訴，而非采購(gòu)文件內(nèi)容，要求供應(yīng)商C進(jìn)行補(bǔ)正。而電子警察和交通信號(hào)燈不在A省集中采購(gòu)目錄內(nèi)，但采購(gòu)預(yù)算已超過(guò)采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合采購(gòu)主體及資金來(lái)源等因素，該項(xiàng)目為政府采購(gòu)貨物類，應(yīng)適用于《政府采購(gòu)法》有關(guān)規(guī)定，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十五條規(guī)定：“貨物和服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)方式采購(gòu)的，自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于二十日”，針對(duì)采購(gòu)過(guò)程（等標(biāo)期）的投訴事項(xiàng)成立，且可能影響采購(gòu)結(jié)果。在處理投訴時(shí)，市財(cái)政局發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目一是采購(gòu)公告并未在指定媒體發(fā)布，違反《政府采購(gòu)法》第十一條“政府采購(gòu)的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布”的規(guī)定。二是將供應(yīng)商的經(jīng)營(yíng)年限作為評(píng)審因素，違反《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》第四十條“政府采購(gòu)不得在企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)年限、經(jīng)營(yíng)規(guī)模和財(cái)務(wù)指標(biāo)等方面對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”之規(guī)定，屬于財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)文件）明確亟待清理的妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)做法“設(shè)置或者變相設(shè)置供應(yīng)商規(guī)模、成立年限等門(mén)檻，限制供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)”。綜上所述，市財(cái)政局依據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條第（二）項(xiàng)、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第二十五條、《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第三十二條第（一）項(xiàng)，認(rèn)定采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)文件違法，作出“責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”的處理決定。
分析
1.采購(gòu)人對(duì)于自行采購(gòu)的理解存在偏差。其一，采購(gòu)人對(duì)于自行采購(gòu)的認(rèn)知有誤，混淆了備案與行政審批的區(qū)別，認(rèn)為經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)的備案，即將政府采購(gòu)項(xiàng)目調(diào)整為非政府采購(gòu)項(xiàng)目，錯(cuò)誤地將自行采購(gòu)理解為“可以直接進(jìn)行采購(gòu)”或者“隨意采購(gòu)”。依據(jù)《政府采購(gòu)法》第十八條以及《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》）第四條，自行采購(gòu)是政府采購(gòu)中的一種組織形式，與其對(duì)應(yīng)的是委托代理采購(gòu)。自行采購(gòu)的范圍劃定在本部門(mén)、本系統(tǒng)有特殊要求的部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目以及未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目（分散采購(gòu)），前者須經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，后者由采購(gòu)人自行決定自行采購(gòu)或者委托代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。因此，一個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)論采用哪種采購(gòu)組織形式或采購(gòu)方式，其作為政府采購(gòu)項(xiàng)目的前提不變，均屬于《政府采購(gòu)法》調(diào)整范圍，必須按照政府采購(gòu)法律制度的有關(guān)規(guī)定開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。
如果按照“自行采購(gòu)即非政府采購(gòu)項(xiàng)目”這一錯(cuò)誤理解，《政府采購(gòu)法》第十八條以及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四條規(guī)定的“可以自行采購(gòu)的部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目以及分散采購(gòu)項(xiàng)目”豈不都成了非政府采購(gòu)項(xiàng)目，而不受政府采購(gòu)法體系約束。而財(cái)政部《關(guān)于完善中央單位政府采購(gòu)預(yù)算管理和中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購(gòu)管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)庫(kù)〔2016〕194號(hào)文件）則對(duì)如何進(jìn)行自行采購(gòu)作出更為直觀的表述：“中央高校、科研院所可自行組織或委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)各類科研儀器設(shè)備，采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)按照政府采購(gòu)法律制度規(guī)定執(zhí)行?！币虼耍少?gòu)文件發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于二十日，屬于強(qiáng)制性規(guī)定，不能以工作需要、時(shí)間緊急等理由進(jìn)行壓縮。采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)將自行采購(gòu)理解為政府采購(gòu)的“化外之地”，不受約束，導(dǎo)致出現(xiàn)本案例中采購(gòu)活動(dòng)違法的不利后果。
其二，采購(gòu)人自行組織采購(gòu)活動(dòng)還須具備相應(yīng)條件，對(duì)此《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第九條提出采購(gòu)人需具有編制招標(biāo)文件和組織招標(biāo)的能力以及與采購(gòu)項(xiàng)目專業(yè)性相適應(yīng)的專業(yè)人員。換而言之，采購(gòu)人具有自行組織采購(gòu)活動(dòng)的能力且有意愿時(shí)，可以不委托代理機(jī)構(gòu)而自行組織采購(gòu)活動(dòng)。否則采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)委托代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，這也是采購(gòu)人進(jìn)行自行采購(gòu)的底層邏輯和基本特征。本案例中，采購(gòu)人在明確采購(gòu)組織形式為自行采購(gòu)的同時(shí)，委托代理機(jī)構(gòu)組織采購(gòu)活動(dòng)，可能是出于“甩鍋丟責(zé)”的考慮，但更大程度是理解偏差的問(wèn)題，錯(cuò)誤地認(rèn)為自行采購(gòu)等于非政府采購(gòu)項(xiàng)目，不受有關(guān)法律制度約束，可以“不走尋常路”。市財(cái)政局在處理投訴時(shí)發(fā)現(xiàn)的采購(gòu)信息未在指定媒體發(fā)布、將供應(yīng)商的經(jīng)營(yíng)年限作為評(píng)審因素等情況，結(jié)合采購(gòu)人的質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容，也印證了這一點(diǎn)。供應(yīng)商C提出質(zhì)疑事項(xiàng)的法律依據(jù)為《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條，側(cè)面反映了包括供應(yīng)商在內(nèi)的各方主體，對(duì)于政府采購(gòu)法體系中的“自行采購(gòu)”，認(rèn)知容易出現(xiàn)偏差，需要有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)政策宣貫。
2.需要正確區(qū)分自行采購(gòu)與直接采購(gòu)?！墩少?gòu)法》第二條第二款對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目作出了界定，即：“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！狈仙鲜鲆?guī)定的，均屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目。在此之外的采購(gòu)行為，比如某事業(yè)單位使用財(cái)政性資金采購(gòu)集中采購(gòu)目錄外且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的土地測(cè)繪服務(wù)，雖然是政府單位的采購(gòu)行為，但不是法律定義的“政府采購(gòu)項(xiàng)目”，不屬于《政府采購(gòu)法》調(diào)整范圍，因此該事業(yè)單位可以直接確定測(cè)繪服務(wù)單位，也可以結(jié)合《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定和程序，以有利于項(xiàng)目實(shí)施的原則組織采購(gòu)活動(dòng)。如果采用公開(kāi)招標(biāo)方式，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，適用于招標(biāo)投標(biāo)法體系中的一般性規(guī)定。而自行采購(gòu)作為政府采購(gòu)法體系中的采購(gòu)組織形式，與非政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)行為需要加以區(qū)分，切勿混淆。
啟示
應(yīng)當(dāng)正確理解在《政府采購(gòu)法》中的自行采購(gòu)概念，并不等同于“可以直接采購(gòu)”或“隨意采購(gòu)”，其政府采購(gòu)項(xiàng)目的本質(zhì)不可忽視，更不可任性而為。對(duì)于部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目以及集中采購(gòu)目錄之外的分散采購(gòu)，采購(gòu)人可以依法選擇自行采購(gòu)，但必須按照政府采購(gòu)法律制的有關(guān)規(guī)定開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，除無(wú)需委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之外，并無(wú)其他特殊之處。
（作者：黃超 單位：安徽省寧國(guó)市政府集中采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
