案情
A省的市縣級貨物類采購限額標(biāo)準(zhǔn)為30萬元，該省B市交通運輸局就“電子警察和交通信號燈采購項目”編制采購實施計劃并報市財政局備案，采購預(yù)算為110萬元，采購方式為公開招標(biāo)。交通運輸局經(jīng)辦人員向代理機構(gòu)提出：采購實施計劃已經(jīng)市財政局審批同意，采購組織形式為自行采購，不屬于政府采購項目，且該地段交通管理設(shè)備缺失，車流量較大，考慮到交通安全管理的急迫性和必要性，需要壓縮采購周期，在保證采購設(shè)備質(zhì)量的前提下盡快完成采購程序。
代理機構(gòu)認(rèn)可并采納采購人的上述要求，該項目采購文件自2023年7月3日開始發(fā)售，投標(biāo)截止時間為2023年7月13日9時整。供應(yīng)商C在獲取采購文件后認(rèn)為部分評審因素涉及的證明材料較多，且采購文件發(fā)出之日起至投標(biāo)截止時間少于二十日，周期過短影響其準(zhǔn)備資料和編制投標(biāo)文件，違反了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）第二十四條“依法必須進行招標(biāo)的項目，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于二十日”的規(guī)定，于是向采購人及代理公司提出質(zhì)疑。采購人、代理機構(gòu)認(rèn)為該項目已經(jīng)報市財政局批準(zhǔn)，由常規(guī)的政府采購項目調(diào)整為自行采購，也不是依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目，因此不違背《招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的規(guī)定，據(jù)此作出書面答復(fù)。供應(yīng)商C對答復(fù)內(nèi)容不滿意，向市財政局提起投訴，請求認(rèn)定采購文件違法。
市財政局認(rèn)為：針對“等標(biāo)期”的投訴屬于對采購過程的投訴，而非采購文件內(nèi)容，要求供應(yīng)商C進行補正。而電子警察和交通信號燈不在A省集中采購目錄內(nèi)，但采購預(yù)算已超過采購限額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合采購主體及資金來源等因素，該項目為政府采購貨物類，應(yīng)適用于《政府采購法》有關(guān)規(guī)定，根據(jù)《政府采購法》第三十五條規(guī)定：“貨物和服務(wù)項目實行招標(biāo)方式采購的，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于二十日”，針對采購過程（等標(biāo)期）的投訴事項成立，且可能影響采購結(jié)果。在處理投訴時，市財政局發(fā)現(xiàn)該項目一是采購公告并未在指定媒體發(fā)布，違反《政府采購法》第十一條“政府采購的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發(fā)布”的規(guī)定。二是將供應(yīng)商的經(jīng)營年限作為評審因素，違反《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》第四十條“政府采購不得在企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營年限、經(jīng)營規(guī)模和財務(wù)指標(biāo)等方面對中小企業(yè)實行差別待遇或者歧視待遇”之規(guī)定，屬于財政部《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號文件）明確亟待清理的妨礙公平競爭做法“設(shè)置或者變相設(shè)置供應(yīng)商規(guī)模、成立年限等門檻，限制供應(yīng)商參與政府采購活動”。綜上所述，市財政局依據(jù)《政府采購法》第三十六條第（二）項、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第二十五條、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第三十二條第（一）項，認(rèn)定采購過程和采購文件違法，作出“責(zé)令重新開展采購活動”的處理決定。
分析
1.采購人對于自行采購的理解存在偏差。其一，采購人對于自行采購的認(rèn)知有誤，混淆了備案與行政審批的區(qū)別，認(rèn)為經(jīng)過財政部門的備案，即將政府采購項目調(diào)整為非政府采購項目，錯誤地將自行采購理解為“可以直接進行采購”或者“隨意采購”。依據(jù)《政府采購法》第十八條以及《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）第四條，自行采購是政府采購中的一種組織形式，與其對應(yīng)的是委托代理采購。自行采購的范圍劃定在本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的部門集中采購項目以及未納入集中采購目錄的政府采購項目（分散采購），前者須經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)，后者由采購人自行決定自行采購或者委托代理機構(gòu)代理采購。因此，一個政府采購項目無論采用哪種采購組織形式或采購方式，其作為政府采購項目的前提不變，均屬于《政府采購法》調(diào)整范圍，必須按照政府采購法律制度的有關(guān)規(guī)定開展采購活動。
如果按照“自行采購即非政府采購項目”這一錯誤理解，《政府采購法》第十八條以及《政府采購法實施條例》第四條規(guī)定的“可以自行采購的部門集中采購項目以及分散采購項目”豈不都成了非政府采購項目，而不受政府采購法體系約束。而財政部《關(guān)于完善中央單位政府采購預(yù)算管理和中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理有關(guān)事項的通知》（財庫〔2016〕194號文件）則對如何進行自行采購作出更為直觀的表述：“中央高校、科研院所可自行組織或委托采購代理機構(gòu)采購各類科研儀器設(shè)備，采購活動應(yīng)按照政府采購法律制度規(guī)定執(zhí)行?！币虼耍少徫募l(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于二十日，屬于強制性規(guī)定，不能以工作需要、時間緊急等理由進行壓縮。采購人和代理機構(gòu)將自行采購理解為政府采購的“化外之地”，不受約束，導(dǎo)致出現(xiàn)本案例中采購活動違法的不利后果。
其二，采購人自行組織采購活動還須具備相應(yīng)條件，對此《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第九條提出采購人需具有編制招標(biāo)文件和組織招標(biāo)的能力以及與采購項目專業(yè)性相適應(yīng)的專業(yè)人員。換而言之，采購人具有自行組織采購活動的能力且有意愿時，可以不委托代理機構(gòu)而自行組織采購活動。否則采購人應(yīng)當(dāng)委托代理機構(gòu)代理采購，這也是采購人進行自行采購的底層邏輯和基本特征。本案例中，采購人在明確采購組織形式為自行采購的同時，委托代理機構(gòu)組織采購活動，可能是出于“甩鍋丟責(zé)”的考慮，但更大程度是理解偏差的問題，錯誤地認(rèn)為自行采購等于非政府采購項目，不受有關(guān)法律制度約束，可以“不走尋常路”。市財政局在處理投訴時發(fā)現(xiàn)的采購信息未在指定媒體發(fā)布、將供應(yīng)商的經(jīng)營年限作為評審因素等情況，結(jié)合采購人的質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容，也印證了這一點。供應(yīng)商C提出質(zhì)疑事項的法律依據(jù)為《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條，側(cè)面反映了包括供應(yīng)商在內(nèi)的各方主體，對于政府采購法體系中的“自行采購”，認(rèn)知容易出現(xiàn)偏差，需要有關(guān)部門加強政策宣貫。
2.需要正確區(qū)分自行采購與直接采購。《政府采購法》第二條第二款對政府采購項目作出了界定，即：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！狈仙鲜鲆?guī)定的，均屬于政府采購項目。在此之外的采購行為，比如某事業(yè)單位使用財政性資金采購集中采購目錄外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的土地測繪服務(wù)，雖然是政府單位的采購行為，但不是法律定義的“政府采購項目”，不屬于《政府采購法》調(diào)整范圍，因此該事業(yè)單位可以直接確定測繪服務(wù)單位，也可以結(jié)合《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定和程序，以有利于項目實施的原則組織采購活動。如果采用公開招標(biāo)方式，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，適用于招標(biāo)投標(biāo)法體系中的一般性規(guī)定。而自行采購作為政府采購法體系中的采購組織形式，與非政府采購項目的采購行為需要加以區(qū)分，切勿混淆。
啟示
應(yīng)當(dāng)正確理解在《政府采購法》中的自行采購概念，并不等同于“可以直接采購”或“隨意采購”，其政府采購項目的本質(zhì)不可忽視，更不可任性而為。對于部門集中采購項目以及集中采購目錄之外的分散采購，采購人可以依法選擇自行采購，但必須按照政府采購法律制的有關(guān)規(guī)定開展采購活動，除無需委托采購代理機構(gòu)之外，并無其他特殊之處。
（作者：黃超 單位：安徽省寧國市政府集中采購中心）
來源：中國政府采購報
