編者按：
文章通過(guò)對(duì)全國(guó)公共資源交易一體化平臺(tái)建設(shè)中存在問(wèn)題的深入剖析，指出了制度、技術(shù)、行政和部門四大壁壘形成的主要成因，并從數(shù)據(jù)共享和交易平臺(tái)開(kāi)放、協(xié)調(diào)治理和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放、構(gòu)建交易平臺(tái)生態(tài)體系三個(gè)方面開(kāi)出“藥方”，強(qiáng)調(diào)要圍繞市場(chǎng)化、數(shù)字化和法治化，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)與地方探索創(chuàng)新形成相互驗(yàn)證、促進(jìn)、補(bǔ)充的良性循環(huán)，推進(jìn)高質(zhì)量全國(guó)公共資源交易統(tǒng)一大市場(chǎng)早日建成。
公共資源交易具有涉及面廣、利益復(fù)雜、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響重大等特征，主要包括工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、國(guó)有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)，以及排污權(quán)交易、用能權(quán)交易等“4+N”領(lǐng)域。截至2022年底，全國(guó)共有600多個(gè)招標(biāo)采購(gòu)平臺(tái)，公共資源交易總量達(dá)42萬(wàn)億元，約占我國(guó)GDP的1/3。
一、全國(guó)公共資源交易一體化平臺(tái)建設(shè)的發(fā)展方向
公共產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的數(shù)字化是一個(gè)新趨勢(shì)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起與廣泛應(yīng)用，特別是互聯(lián)網(wǎng)的普及性和連通性、即時(shí)性和交互性、多媒體和通用接口以及易用性等特征，引發(fā)了公共資源交易改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索的共同興趣，希望借其實(shí)現(xiàn)公共資源交易服務(wù)和公共服務(wù)均在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上進(jìn)行的目標(biāo)。
2013年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》首次提出“建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)”。從“中心”到“平臺(tái)”，其名稱的變化體現(xiàn)了鮮明的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化和智能化特征。
2015年，《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào)）頒布實(shí)施，進(jìn)一步明確“公共資源交易平臺(tái)要從依托有形場(chǎng)所向以電子化平臺(tái)為主轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)交易全流程公開(kāi)透明和資源共享”。
2022年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》發(fā)布，作出了建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重大戰(zhàn)略部署。
近兩年，國(guó)家還先后出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，這些文件一脈相承，聚焦市場(chǎng)的高效暢通和降低交易成本，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)制度規(guī)則體系統(tǒng)一、資源和創(chuàng)新要素自由流動(dòng)，為公共產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指明了方向。
二、一體化平臺(tái)建設(shè)存在的問(wèn)題及其成因
總體來(lái)看，全國(guó)公共資源交易大市場(chǎng)目前正在形成，但是仍然存在不少客觀問(wèn)題，任務(wù)仍然相當(dāng)艱巨，背后有多重因素的作用。
一是進(jìn)場(chǎng)交易的制度邏輯是條塊結(jié)合管理。根據(jù)條塊結(jié)合管理建立的有形市場(chǎng)存在條塊分割的特點(diǎn)，會(huì)在經(jīng)濟(jì)方面帶來(lái)部門利益保護(hù)等市場(chǎng)封閉的“后遺癥”，是不可忽略的因素。
二是線下市場(chǎng)向線上市場(chǎng)轉(zhuǎn)型不夠且不平衡。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代是平臺(tái)定義市場(chǎng)的時(shí)代，公共資源交易平臺(tái)化及平臺(tái)整合是一個(gè)趨勢(shì)，這種趨勢(shì)不僅是市場(chǎng)的選擇，也是公共服務(wù)方式的改變。公共資源交易平臺(tái)的出現(xiàn)，為行政監(jiān)管提供了更加便捷、快速、精準(zhǔn)的智能化技術(shù)支持。
三是如何正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既涉及監(jiān)管模式，也涉及政府對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的支持力度。政府可以通過(guò)行業(yè)和地方政策來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)展，也可以鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)創(chuàng)新和發(fā)展來(lái)提高市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。
以上因素會(huì)相互作用、相互強(qiáng)化，具體主要表現(xiàn)為制度壁壘、技術(shù)壁壘、行政壁壘、部門壁壘四大阻力，導(dǎo)致全國(guó)一體化市場(chǎng)建設(shè)非常艱難，就像車輪陷在泥地里，要想走出來(lái)非常吃力。
三、一體化平臺(tái)建設(shè)的具體路徑
公共資源交易市場(chǎng)是不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，存在著一定程度上的行業(yè)壁壘和地方保護(hù)現(xiàn)象，造成市場(chǎng)的價(jià)格不能完全由市場(chǎng)的供求關(guān)系決定。同時(shí)，公共資源交易市場(chǎng)中也存在著信息不對(duì)稱的問(wèn)題。在缺少全面、真實(shí)的市場(chǎng)信息的情況下，招標(biāo)人無(wú)法進(jìn)行合理的決策。目前，即使在一體化程度較高的長(zhǎng)三角地區(qū)，41個(gè)地級(jí)以上城市的政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑及數(shù)據(jù)披露也尚未做到相對(duì)一致，其他地區(qū)不言自明。此外，公共資源交易市場(chǎng)中還存在著政府干預(yù)的影響，政府在公共資源交易市場(chǎng)中扮演了重要的角色，其干預(yù)很可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)。
數(shù)字化時(shí)代，平臺(tái)即市場(chǎng)。以數(shù)字化為代表的新技術(shù)，既是公共資源交易的載體，能夠發(fā)揮組織功能，也是公共資源交易的新內(nèi)容，能夠發(fā)揮建構(gòu)功能。為更好地推進(jìn)全國(guó)公共資源交易一體化平臺(tái)建設(shè)，筆者提出三條路徑，供業(yè)界參考。
1.強(qiáng)化數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)共享，加快推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)開(kāi)放
數(shù)字化公共資源交易是通過(guò)以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、人工智能技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)為核心的數(shù)字化平臺(tái)，收集、連接、存取、存儲(chǔ)招標(biāo)投標(biāo)全部數(shù)據(jù)并實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)處理，完成招標(biāo)投標(biāo)的整個(gè)過(guò)程。數(shù)據(jù)作為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的生產(chǎn)要素之一，是第四次科技革命浪潮的“石油”，是財(cái)富的重要來(lái)源。近年來(lái)，地區(qū)、部門、企業(yè)之間圍繞數(shù)據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢(shì)。2020年4月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》將數(shù)據(jù)作為一種新興生產(chǎn)要素寫入文件，由此可見(jiàn)數(shù)據(jù)的重要性。
未來(lái)，數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)共享將是公共服務(wù)的主要內(nèi)容和方式。公共資源交易的全流程數(shù)字化，通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)共享，有利于規(guī)避人員干預(yù)、提高招投標(biāo)效率、降低招投標(biāo)成本，并使招投標(biāo)管理更加科學(xué)、高效和規(guī)范。
數(shù)據(jù)共享特指規(guī)范公共權(quán)力主體之間的信息交流，可以是雙向的或多方的，也可以是公開(kāi)的或限制的。但是目前大多仍僅限于政府、公共管理部門等公權(quán)力主體之間的信息共享，例如江西省公共資源交易平臺(tái)與國(guó)家級(jí)和省級(jí)30余個(gè)相關(guān)平臺(tái)對(duì)接，廣東省公共資源交易平臺(tái)縱向與國(guó)家和全省21個(gè)地市平臺(tái)互聯(lián)。
數(shù)據(jù)開(kāi)放即對(duì)外信息公開(kāi)，信息公開(kāi)是公權(quán)力向私權(quán)利主體主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)。平臺(tái)應(yīng)保持技術(shù)中立和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的實(shí)踐立場(chǎng)，不得以任何手段限制、歧視個(gè)人或團(tuán)體，并且不得泄露依法應(yīng)當(dāng)保密的信息用以損害公共利益，或避免造成經(jīng)營(yíng)主體之間的信息不均衡。因此，數(shù)字化公共資源交易一體化平臺(tái)建設(shè)，是深化公共資源交易平臺(tái)整合的必然選擇，能夠真正地實(shí)現(xiàn)“一地創(chuàng)新，全國(guó)受益”。
2.加快形成制度型開(kāi)放的協(xié)同治理機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放
“制度型開(kāi)放”在2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次被提出，2019年黨的十九屆四中全會(huì)明確要求“推動(dòng)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放”。長(zhǎng)期以來(lái)，公共資源交易平臺(tái)管理主要通過(guò)政策手段而非法律手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致平臺(tái)之間、條塊管理上政府部門之間的博弈無(wú)序化。所以，應(yīng)加強(qiáng)制度協(xié)同，探索制度化區(qū)域合作機(jī)制，構(gòu)建地方政府間利益協(xié)調(diào)和平衡的制度框架。
一是探索跨地區(qū)、層級(jí)的公共資源交易，破除行政壟斷型資源配置的束縛，同時(shí)建立由地方政府之間共同執(zhí)行的政府行為準(zhǔn)則和市場(chǎng)游戲規(guī)則，加強(qiáng)地區(qū)間聯(lián)系，促成區(qū)域合作。
二是建立和完善包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁等功能的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多層次協(xié)調(diào)互動(dòng)，為正確處理地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、建立完善統(tǒng)一的市場(chǎng)體系等創(chuàng)造有利條件。
三是進(jìn)一步完善區(qū)域綜合政策體系，保證各層次、各類別公共資源交易政策間的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，以及政策實(shí)施過(guò)程中的權(quán)威性、有效性。
互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上，可靠的溝通模式和行為準(zhǔn)則首先依賴于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、開(kāi)放和協(xié)調(diào)程度。但是在實(shí)踐中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難免存在濫用的情形，例如一些企業(yè)和組織利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為。因此，應(yīng)確立開(kāi)源制度，針對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的濫用，采取相應(yīng)的措施進(jìn)行規(guī)范。此外，開(kāi)源平臺(tái)的核心原理是開(kāi)放和共享，這也是公共資源交易平臺(tái)公共服務(wù)的基本價(jià)值理念。所以，基于開(kāi)源的公共資源交易一體化平臺(tái)建設(shè)，是推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各級(jí)公共資源交易平臺(tái)公共服務(wù)系統(tǒng)開(kāi)放對(duì)接經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)的電子交易系統(tǒng)、促進(jìn)形成良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的最優(yōu)選擇，能夠有效實(shí)現(xiàn)區(qū)域開(kāi)放。
3.構(gòu)建全國(guó)公共資源交易平臺(tái)生態(tài)體系
如上文所述，基于交易平臺(tái)開(kāi)放以及區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放，可以進(jìn)一步構(gòu)建全國(guó)公共資源交易平臺(tái)生態(tài)體系。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，該體系就是將全國(guó)區(qū)域各級(jí)、各類平臺(tái)視為一個(gè)平臺(tái)系統(tǒng)，系統(tǒng)間各個(gè)組成部分之間互相協(xié)作，形成一個(gè)良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)。
筆者認(rèn)為，實(shí)行全國(guó)一體化規(guī)劃，要重點(diǎn)做好三方面的工作。
一是打造數(shù)字化底座，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，開(kāi)發(fā)建設(shè)終端覆蓋全區(qū)域、全類別的公共服務(wù)平臺(tái)。
二是分類統(tǒng)一構(gòu)建業(yè)務(wù)流程。一側(cè)根據(jù)行業(yè)和行政層級(jí)進(jìn)行配置，為政府部門提供監(jiān)督通道；另一側(cè)為各類交易平臺(tái)提供標(biāo)準(zhǔn)接口，分類統(tǒng)一市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則。
三是在平臺(tái)架構(gòu)上，通過(guò)統(tǒng)一平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)字典，明確數(shù)據(jù)的來(lái)源、含義、格式等信息。
在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建基于“產(chǎn)品+服務(wù)+運(yùn)營(yíng)”的創(chuàng)新生態(tài)服務(wù)體系，使整個(gè)生態(tài)體系以基礎(chǔ)設(shè)施為技術(shù)底座，以前臺(tái)或平臺(tái)為應(yīng)用場(chǎng)景，分為技術(shù)底座、電子商務(wù)和電子政務(wù)三層。此舉既可為平臺(tái)開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)商提供公平競(jìng)爭(zhēng)的技術(shù)底座服務(wù)，又能更好地滿足招投標(biāo)經(jīng)營(yíng)主體、監(jiān)管主體在招投標(biāo)過(guò)程中的需要，完成主體全景畫像，為主管部門監(jiān)督交易主體行為提供參考依據(jù)。此外，還可以為社會(huì)公眾提供非公益性、專項(xiàng)性的綜合增值服務(wù)，激發(fā)新需求，催生新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一體化開(kāi)放整合。
總之，市場(chǎng)化、數(shù)字化和法治化正在重新定義公共資源交易。為此，基于共同市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)，公共資源交易應(yīng)通過(guò)數(shù)字化改革創(chuàng)新，將中央的期望、平臺(tái)整合的總體部署、經(jīng)營(yíng)主體的痛點(diǎn)與數(shù)字化的優(yōu)勢(shì)有效結(jié)合在一起，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)與地方探索創(chuàng)新，形成相互驗(yàn)證、相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充的良性循環(huán)，加快推進(jìn)高質(zhì)量全國(guó)公共資源交易統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)和形成。
《招標(biāo)采購(gòu)管理》雜志2024年第1期 作者：尹劍斌 許雙耀
