摘要：由于法律的漏洞和現(xiàn)行招投標行政監(jiān)督管理體制的不適應(yīng)，我國招投標領(lǐng)域的不公平競爭現(xiàn)象普遍，由此滋生的貪污腐敗行為嚴重，成為當前我國市場經(jīng)濟生活中的一大熱點和難題。
自2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》正式實施以來，由于法律的漏洞和現(xiàn)行招投標行政監(jiān)督管理體制的不適應(yīng)，我國招投標領(lǐng)域的不公平競爭現(xiàn)象普遍，由此滋生的貪污腐敗行為嚴重，成為當前我國市場經(jīng)濟生活中的一大熱點和難題?！墩袠送稑朔ā菲鸩萑酥?、武漢大學經(jīng)濟管理學院教授余杭認為，扭轉(zhuǎn)這一局面，必須從體制創(chuàng)新著手。
現(xiàn)有法律漏洞亟需彌補
余杭認為，招標的屬性是競爭，它的核心是公平正義?！墩袠送稑朔ā返某雠_，在程序上把住了各種不正當?shù)母偁?，阻斷了不少違規(guī)交易行為，但隨著時間的推移，缺失也開始顯現(xiàn)，加之起草法律過多借鑒歐美和國際上一些通行的做法，結(jié)合中國國情不夠，使法律條款中存在著不少問題。
監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不合理。關(guān)于監(jiān)管機構(gòu)問題，世界上許多國家除了由統(tǒng)一的管理部門對招標程序進行審查之外，還指定一個獨立于行政部門之外的機構(gòu)實施監(jiān)督檢查工作。如美國、英國由審計部門核查招標采購管理部門和執(zhí)行部門。在我國，根據(jù)現(xiàn)行制度安排，“國家發(fā)改委負責指導和協(xié)調(diào)全國招投標工作，會同有關(guān)行政主管部門擬定《招標投標法》配套法規(guī)。有關(guān)行政主管部門根據(jù)《招標投標法》和國家有關(guān)法規(guī)、政策，可聯(lián)合或分別制定具體實施辦法?！边@種制度安排通過實踐考驗，事實證明是行不通的。
余杭認為，一是缺乏一個領(lǐng)導全國的綜合監(jiān)管執(zhí)法主體;二是考慮關(guān)聯(lián)交易不夠。因為除了國家發(fā)改委及其基層機構(gòu)不是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動為主的企業(yè)(公司)不具有經(jīng)濟關(guān)聯(lián)比較客觀外，其他部門都存在行政隸屬和經(jīng)濟關(guān)聯(lián)兩層關(guān)系。這兩層關(guān)系對招投標的殺傷力很大，現(xiàn)在越來越明顯。監(jiān)督機構(gòu)的選擇問題是法律留下的最大空間。
招標方式設(shè)計不合理?！墩袠送稑朔ā返?0條規(guī)定：招標分為公開招標和邀請招標，并對這兩種招標作了簡要解釋。六年來的實踐表明：招標方式只有兩種過于簡單，自己把自己限制了。世界銀行就有四種：國際競爭性招標、國內(nèi)競爭性招標、國際有限招標、其他采購方式等。
招標代理機構(gòu)的專家?guī)觳缓侠?。《招標投標法》第十三條規(guī)定：招標代理機構(gòu)是依法設(shè)定，從事招標代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。規(guī)定要求招標代理機構(gòu)要有作為評標委員會成員人選的專家?guī)?。從目前的實踐來看，專家?guī)斓脑O(shè)立存在部門擴大自己地盤的嫌疑，沒有存在的必要。
分散無序的法規(guī)亟須集中
法律集中，法規(guī)分散，導致有法可依，無法執(zhí)行。所謂法律的集中，是指只有一部《招標投標法》，非常集中。法規(guī)的分散，是指各個行政主管部門所制定的規(guī)章、命令及細則等文件，加上地方法規(guī)、規(guī)范化文件等十分分散。據(jù)有關(guān)部門匯總統(tǒng)計，各地區(qū)、各部門已經(jīng)修改和廢止招標規(guī)章和規(guī)范化文件217件，保留510件;此外，擬修改招投標規(guī)章和規(guī)范性文件422件，擬廢止570件。這就是說，相關(guān)文件多達近千件，幾百個文件管不住一個市場，世界少見。
余杭認為，其癥結(jié)在于各個行政主管部門為了經(jīng)營自己的“自留地”，把本部門利益塞進各自的文件中。由于政出多門，內(nèi)容重復，互相交叉，條文矛盾，造成規(guī)則不統(tǒng)一，導致有法可依、無法執(zhí)行的局面。
分散的法規(guī)強化了行業(yè)與地方的保護主義。由于各行業(yè)主管部門既有監(jiān)督又有制定規(guī)則的權(quán)利，利益的驅(qū)動使得一些地方和行業(yè)出臺一些與《招標投標法》相違背的法規(guī)、管理辦法和實施細則等文件。這些文件增加了有利于本行業(yè)本地區(qū)的條款，不利于外系統(tǒng)和外地區(qū)的條款，如提高市場準入的門檻，通過注冊、許可證制度，或在資信、業(yè)績加以限制;制定評標文件“抑外先安內(nèi)，好處給自己”;壟斷行業(yè)招標實行壟斷等。這些做法的后果是，用法律的形式使不合法東西合法化。因此，必須打破條塊分割與地方保護，促進統(tǒng)一的招標大市場的形成。
同體監(jiān)督難以解決問題。現(xiàn)行監(jiān)督體制下，監(jiān)督機構(gòu)、招標代理機構(gòu)、評標委員會和執(zhí)法機構(gòu)一條龍捆在一起，打著各種旗號為招標人或投標人服務(wù)，有時候以A種面目出現(xiàn)，有時候以B種面目出現(xiàn)，哪種有利就打著哪個旗號。有的人多次投訴，結(jié)果投訴材料轉(zhuǎn)到被投訴者手中，以致招投標所包含的公平正義無以最終實現(xiàn)。
體制創(chuàng)新應(yīng)從監(jiān)管機制突破
余杭認為，法律留下的最大空間是監(jiān)督機構(gòu)問題，而監(jiān)督機構(gòu)問題給招投標市場產(chǎn)生的負面影響是極其深遠的。把監(jiān)督機構(gòu)的問題解決好了，規(guī)范中國的招投標市場便指日可待。
健全體制設(shè)計，建立綜合監(jiān)管部門和執(zhí)法主體?，F(xiàn)行的招投標監(jiān)督體制為各部門分散的管理體制，招標監(jiān)管與執(zhí)法分別為發(fā)改委、建設(shè)、水利、交通、民航、鐵道、信息產(chǎn)業(yè)等各主管部門負責。各有關(guān)部門既對本行業(yè)招投標活動進行管理，又對招投標活動實施具體監(jiān)督，有的還是招標項目的實施人，有的是招標代理機構(gòu)的上級，等等。這種錯綜復雜、層次不清、經(jīng)濟關(guān)系不明的監(jiān)督體制，必然帶來監(jiān)督部門的缺失與監(jiān)管工作的缺位。
余杭呼吁盡快出臺實施條例，彌補監(jiān)管工作的缺位?！墩袠送稑朔▽嵤l例》在《招標投標法》實施六年后，至今仍未出臺，導致有關(guān)行政主管部門在監(jiān)督過程中有時缺位，有時相當?shù)轿弧Ｈ蔽坏氖怯龅酵对V就繞道走，到位的是對招標代理機構(gòu)的資質(zhì)管理甚感興趣。由于條塊分割，行業(yè)資質(zhì)管理森嚴壁壘，一個招標代理要向多個管資質(zhì)的行業(yè)主管機構(gòu)交費，而且費用名目繁多，不繳費就沒有這方面的市場準入。目前，全國招標代理有好幾千家，其批準的標準、程序無依無據(jù)，處于無序狀態(tài)，實施條例應(yīng)盡快出臺。
建立創(chuàng)新機制權(quán)制。鑒于目前招標市場存在著許多問題，很多問題與監(jiān)督工作有關(guān)。為了共同解決面臨的一些突出問題，十一個部委建立了一個“招投標部際協(xié)調(diào)機制”。其目是促進規(guī)范規(guī)則的統(tǒng)一，解決突出矛盾。這一機制的出臺如同是“病急亂投醫(yī)”，只能是權(quán)宜之計。由于是協(xié)商，協(xié)商不成再協(xié)商，有可能變成議而不決的“清談俱樂部”。
余杭認為，我國應(yīng)成立一個統(tǒng)一、獨立、權(quán)威的綜合監(jiān)督管理機構(gòu)，由國家發(fā)改委、監(jiān)察部、人事部、國家審計署、國家工商局、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家統(tǒng)計局、國務(wù)院法制辦等單位組成。這個機構(gòu)直屬國務(wù)院領(lǐng)導，由中央編辦配備干部，行使獨立的、綜合的監(jiān)管職能。只有這樣才有利于加強對招投標行為的監(jiān)管，規(guī)范招投標市場行為，從源頭上預防和治理招投標領(lǐng)域的腐敗問題，建立一個具有中國特色的健全的招投標制度。
來源：經(jīng)濟參考報
