扎根財政 有理有據(jù)
“管采分離”就意味著集采機(jī)構(gòu)剝離財政嗎？
專家認(rèn)為，在“管采分離”的問題上，存在兩個誤區(qū)，一是把集中采購機(jī)構(gòu)等同于中介機(jī)構(gòu)；二是認(rèn)為只有把集中采購機(jī)構(gòu)從財政剝離出來才算實現(xiàn)了“管采分離”。事實上，無論從法理上理解還是反觀實踐意義，這兩個觀點都有些悖謬
有這樣一個故事：一個人總是臉紅脖子粗、頭痛頭又暈，就到處求醫(yī)，一個醫(yī)生說是因為牙齒引起的，建議他拔牙，他就把牙拔了，但是病情依舊；又一個醫(yī)生告訴他是因為腎有問題，于是他又割去一個腎，但是癥狀絲毫未減；后來所有的醫(yī)生都勸他，你已經(jīng)沒治了，想吃啥就吃啥，想穿啥就穿啥吧。于是這個人就去裁縫那里做衣服，卻和裁縫吵了起來。原來，裁縫認(rèn)為他的衣服領(lǐng)子應(yīng)該做得松一點，他卻堅持要緊一點。二人一爭論，這個病人的臉更紅了，脖子更粗了，吵著吵著因為用力過猛，病人的衣服領(lǐng)子突然脹破了，他驀地感到從未有過的舒爽……
凡事有因必有果，有果必有因。那么，集中采購機(jī)構(gòu)之痛原因何在？
錯誤理解“管采分離”
盡管全國各地各級集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置的隸屬關(guān)系、機(jī)構(gòu)屬性、人員編制幾乎失去了章法，集中采購機(jī)構(gòu)面臨的阻力和壓力也空前，但從未有人質(zhì)疑“管采分離”的必要性和重要意義。大家想要的答案只是：究竟如何理解“管采分離”？難道只有把集中采購機(jī)構(gòu)從財政系統(tǒng)剝離出去才算實現(xiàn)了“管采分離”嗎？
專家認(rèn)為，在“管采分離”的問題上，我們不知不覺間走入了兩個誤區(qū)，一是從某種意義上把集中采購機(jī)構(gòu)等同于中介機(jī)構(gòu)了；二是認(rèn)為只有把集中采購機(jī)構(gòu)從財政剝離出來才算實現(xiàn)了“管采分離”。專家說，無論從法理上理解還是反觀實踐意義，這兩個觀點都有些悖謬。
集中采購機(jī)構(gòu)和集中采購工作是我國政府采購的基石，法律既然規(guī)定納入政府采購目錄的項目必須委托集中采購機(jī)構(gòu)采購，中介機(jī)構(gòu)顯然無權(quán)代行，所以符合條件的地方不設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)，就是違反了《政府采購法》。而且，集中采購機(jī)構(gòu)是由政府設(shè)立的公共事業(yè)單位，執(zhí)行的是準(zhǔn)行政職能，在中國的行政體制下，不建立行政隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)與公共事業(yè)單位之間根本無法有效監(jiān)管。所以，“采購代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系”中的“采購代理機(jī)構(gòu)”顯然應(yīng)排除集中采購機(jī)構(gòu)，否則就割斷了它與主管部門之間的行政隸屬關(guān)系。
“管采分離”意指采購管理與執(zhí)行的分離，也就是說從職能上把采購的管理和執(zhí)行分開，目的是防止因“一套班子、兩塊牌子”而滋生采購過程中的腐敗行為。集中采購機(jī)構(gòu)即使在財政部門，執(zhí)行“管理”職責(zé)的是“采購辦”，集中采購機(jī)構(gòu)專職“操作”，兩者在財政部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和各方監(jiān)督下分別依法運作，怎么能說是管采不分呢？因而，認(rèn)為“管采分離”就是集中采購機(jī)構(gòu)離開財政部門的觀點，是把問題表象化了，在認(rèn)識上難免膚淺。
強行拆散“三駕馬車”
無論是哪級集中采購機(jī)構(gòu)，只要完全離開財政部門，工作進(jìn)展的阻力就大一些，有的甚至用“四面楚歌”來形容自己的處境。而沒有完全脫離的、與財政部門或多或少還有一定聯(lián)系的，開展工作的難度和壓力就小得多。
采購、預(yù)算和支付同屬于一個范疇，是一個鏈條上緊密相連的三個環(huán)節(jié)，如果把其中的一個環(huán)節(jié)強行摘離鏈條，不僅這個環(huán)節(jié)的的作用大為削弱，也必然影響整個鏈條正常發(fā)揮功能。
政府采購是支出改革的延伸，從支出管理的角度講，初期必須依靠強制性手段和措施來加以推動和落實。目前政府采購事業(yè)的當(dāng)務(wù)之急是形成采購規(guī)模，擴(kuò)大采購效果，但工程采購卻遲遲未納入集中采購機(jī)構(gòu)操作。誰能創(chuàng)造有利條件？只有財政部門。
財政部門是支出管理部門，財政的盤子有多大，政府采購規(guī)模就相對有多大。政府采購本身是財政工作的一部分，與部門預(yù)算、國庫集中支付共同被譽為“三駕馬車”，放在一個部門，容易形成合力，推動增收節(jié)支，很自然地形成一條線、一盤棋的局面，便于交流和管理。預(yù)算環(huán)節(jié)是財政部門控制財政資金的第一道關(guān)，而政府采購則是第二道關(guān)，如果在此關(guān)失守，那么財政部門還可以通過第三關(guān)即支付環(huán)節(jié)堵住政府采購政策執(zhí)行的漏洞。
專家指出，在這個問題上，應(yīng)避免走另一個極端，即動輒拿治理腐敗說事。必須明確，反腐敗是政府采購制度完善帶來的成果，制度本身并非滋生腐敗的根源，關(guān)鍵在于執(zhí)行制度的人。
如果還沒開展工作，就想著這是一項容易滋生腐敗的制度，過度側(cè)重于防止腐敗而忽略了工作本身的邏輯和發(fā)展，那么政府采購這項改革最主要的作用則被淡化了。
根本否定“拿來主義”
國外200多年風(fēng)風(fēng)雨雨的經(jīng)歷很值得我們借鑒，在這項制度從成長到逐步走向成熟的過程中，他們經(jīng)歷了反復(fù)實驗和多次失敗，才有了現(xiàn)在的成功經(jīng)驗，所以在制度建設(shè)上，我們應(yīng)該采取適度的“拿來主義”，為我所用。只要是有利于政府采購事業(yè)發(fā)展、有利于政策功能發(fā)揮的模式，我們就不應(yīng)該采取回避的態(tài)度。也只有善于學(xué)習(xí)和借鑒，我國的政府采購事業(yè)才能順利與國際接軌。
美國聯(lián)邦政府采購已有兩百多年的歷史，為“醫(yī)治”分散采購的弊病，上世紀(jì)中期，美國國會通過了《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政事務(wù)服務(wù)法》，依據(jù)該法設(shè)立了聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)局，在全美設(shè)了地區(qū)分局，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府的采購工作。聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局有權(quán)讓所有的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購，有權(quán)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，有權(quán)采購和儲存物品，有權(quán)在政府部門之間調(diào)劑采購物品。美國除了服務(wù)總署及各部門外，沒有為執(zhí)行機(jī)構(gòu)代理采購的社會中介機(jī)構(gòu)。
在亞洲，韓國是實行政府采購最早的國家之一，采取的是高度集中的政府采購。韓國中央政府在財政經(jīng)濟(jì)院下設(shè)采購廳，由采購廳統(tǒng)一負(fù)責(zé)政府集中采購工作。采購廳是副部級單位，廳長由總統(tǒng)任命，工作人員為國家公務(wù)員，完全獨立自主操作。
在歐盟成員中，政府采購的主管機(jī)構(gòu)在德國為經(jīng)濟(jì)部，在其他成員國則基本上都設(shè)于財政部門。
我國香港地區(qū)實行的也是高度集中的政府采購制度，只有小額物品由各部門直接采購。所有的政府采購均由政府部門直接進(jìn)行，不涉及中介機(jī)構(gòu)。其政府采購機(jī)構(gòu)是1938年成立的政府物料供應(yīng)處，現(xiàn)為政府物流服務(wù)署。該署為香港政府的采購機(jī)構(gòu)。是財經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局下的一個部門。
這些國家和地區(qū)的集中采購機(jī)構(gòu)多隸屬于財政部門，且政府采購高度集中，但是卻無據(jù)可證因此而引發(fā)了腐敗。“勇于借鑒和融合世界先進(jìn)文明的精華”是十六大精神之一，在政府采購工作中應(yīng)積極落實。我們沒有必要再走彎路了，應(yīng)該勇于借鑒外來的一切長處，豐富和發(fā)展自己。
宋曉杰 政府采購信息報
