回歸財(cái)政 切實(shí)可行
有人說，“管采分離”的步子邁大了，忽略了“監(jiān)”“管”不分的弊端。
一個(gè)大膽而切實(shí)的假設(shè)是：集中采購機(jī)構(gòu)回歸財(cái)政部門的同時(shí)，把監(jiān)督權(quán)力從財(cái)政剝離出來，讓監(jiān)督和其他業(yè)務(wù)一樣，由審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，結(jié)合社會監(jiān)督，從而構(gòu)建完善、順暢的政府采購監(jiān)督體系
2006年，財(cái)政部先后兩次走上被告席，最終均被判敗訴。專家稱，雖然敗訴，但錯(cuò)不在財(cái)政部，根源是前后出臺的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》在打架，兩案集中反映了我國政府采購中的種種制度缺陷和法律執(zhí)行的不力。盡管《政府采購法》規(guī)定政府采購項(xiàng)目包括貨物、工程和服務(wù)，但現(xiàn)在的政府采購工作主要集中在貨物采購方面，對工程和服務(wù)采購涉之甚少。實(shí)際上，工程采購是政府采購所占資金最多的部分，但由于多種原因，發(fā)展和改革委員會對工程采購和醫(yī)療器械采購一直未放手，也沒有委托集中采購機(jī)構(gòu)操作，出了問題，疏于監(jiān)管的責(zé)任卻落在財(cái)政部的頭上。專家認(rèn)為，扭轉(zhuǎn)這種局面的關(guān)鍵是完善法律，以強(qiáng)化集中采購機(jī)構(gòu)職能為突破口，強(qiáng)化集中采購。
操作權(quán)收攏回來
集中采購機(jī)構(gòu)離開財(cái)政部門后的歸屬五花八門，但遇到的問題往往大同小異。所以即使對“省府直轄模式”，看好的人也不多。反對者認(rèn)為，這種歸屬只是提高了集中采購機(jī)構(gòu)的級別，對做好工作并無裨益，與其他歸屬類型無本質(zhì)區(qū)別。無法及時(shí)收到有關(guān)政府采購的文件；管委會只是一個(gè)空架子；主管的領(lǐng)導(dǎo)無暇顧及政府采購工作，日常協(xié)調(diào)幾乎根本談不上；集中采購額度和采購項(xiàng)目照樣受影響……仍是無法回避的問題。所以，他們說這種模式并不值得借鑒和推廣。
多數(shù)意見認(rèn)為，我國政府采購的發(fā)展現(xiàn)狀和國外與我國香港地區(qū)政府采購的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有隸屬于財(cái)政部門，才能強(qiáng)化集中采購機(jī)構(gòu)法定代理人的資格和地位，才能充分發(fā)揮其作用，才能做強(qiáng)政府采購事業(yè)，所以集中采購機(jī)構(gòu)究竟該歸屬哪里，幾年風(fēng)雨實(shí)踐后的確切答案就是不僅不能脫離財(cái)政系統(tǒng)，而且還要突出集中采購機(jī)構(gòu)的地位。
首先，要明確集中采購機(jī)構(gòu)作為政府采購法定代理人的身份，其地位無可取代。因?yàn)榧胁少彊C(jī)構(gòu)不是一般代理法意義上的代理人，集中采購機(jī)構(gòu)的采購權(quán)不是由采購人的任意委托取得的，而是基于《政府采購法》之授權(quán)，其采購權(quán)是法定的。集中采購機(jī)構(gòu)的職責(zé)也是法律、法規(guī)所規(guī)定的，是統(tǒng)一政府采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是法定的代理機(jī)構(gòu)而不是委托的代理機(jī)構(gòu)。
同時(shí)，要?jiǎng)x住中介機(jī)構(gòu)認(rèn)證風(fēng)。有資格參與政府采購的中介機(jī)構(gòu)越多越好嗎？贊成此觀點(diǎn)者幾乎微乎其微。北京市某區(qū)委書記在有關(guān)會議上多次強(qiáng)調(diào)，集中采購機(jī)構(gòu)地位不強(qiáng)可以想辦法加強(qiáng)，人員素質(zhì)不高可以設(shè)法提高，但不能把錢白白送給中介機(jī)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府采購制度發(fā)展得越成熟，中介機(jī)構(gòu)的舞臺應(yīng)該越小，中介機(jī)構(gòu)是政府采購制度發(fā)展不成熟階段的一個(gè)衍生品。
監(jiān)督權(quán)剝離出去
專家說，將集中采購機(jī)構(gòu)收歸財(cái)政，并不違背“管采分離”的精神。因?yàn)?，“管采分離”的目的就是實(shí)行管理和執(zhí)行的分設(shè)，只要達(dá)到目的，措施并不是惟一的。那么，集中采購機(jī)構(gòu)一旦回歸財(cái)政部門，究竟如何才能對操作實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督和管理？
大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為：“管采分離”應(yīng)該是相對的，“監(jiān)督”和“管理”的分離是必要的。而現(xiàn)在“管采分離”的步子似乎邁得太大了。當(dāng)前迫切需要從財(cái)政部門剝離出去的權(quán)力，應(yīng)該是“監(jiān)督”權(quán)，而非強(qiáng)行分離“操作”權(quán)。
政府采購和其他政府部門的業(yè)務(wù)一樣，應(yīng)該由審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等執(zhí)法部門完成日常監(jiān)督工作，他們才是實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)。所以，受理投訴的權(quán)力應(yīng)該從財(cái)政部門轉(zhuǎn)交到紀(jì)檢監(jiān)察部門，讓前者只負(fù)責(zé)政府采購政策法規(guī)的制定、修訂和監(jiān)督操作部門的執(zhí)行。
由此，一個(gè)大膽而切合實(shí)際的假設(shè)是：集中采購機(jī)構(gòu)回歸財(cái)政的同時(shí)，監(jiān)督權(quán)從財(cái)政剝離，由審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，結(jié)合社會監(jiān)督，從而構(gòu)建起完善、順暢的政府采購監(jiān)督體系。
管理是一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部的事情，只要把管理和執(zhí)行的職能分得清清楚楚，能夠達(dá)到有效管理和內(nèi)部監(jiān)督的目的，易于外部全面監(jiān)督，也就實(shí)現(xiàn)了“管”“采”分離的初衷。
強(qiáng)化集中采購職能
隨著集中采購機(jī)構(gòu)職能的淡化和弱化，目前很多地方集中采購工作出現(xiàn)了明顯的倒退現(xiàn)象，有人質(zhì)疑：政府采購還要不要強(qiáng)化集中采購？如果部門集中采購和分散采購的攤子越鋪越大，是否意味著自行采購的回潮？
對這個(gè)問題，無論是業(yè)內(nèi)人士還是各界專家，大多認(rèn)為講政府采購必然要強(qiáng)化集中采購，而且集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)該而且必須挑起這個(gè)重?fù)?dān)。因?yàn)楫?dāng)所有的眼睛都瞄著一個(gè)“點(diǎn)”時(shí)，容易找到問題，也容易解決問題。
強(qiáng)化集中采購，我們應(yīng)該借鑒美國、韓國和香港等經(jīng)驗(yàn)比較成熟的國家和地區(qū)的做法，不僅強(qiáng)化集中采購機(jī)構(gòu)的地位和功能，還要突出集中采購所占的比重。談到政府采購，在美國只有集中采購，而沒有部門集中采購和分散采購之說，采購人自行采購必須經(jīng)過集中采購部門的批準(zhǔn)；在韓國和我國的香港地區(qū)，集中采購機(jī)構(gòu)也是“抓大放小”，符合一定條件的項(xiàng)目必須由集中采購機(jī)構(gòu)代理操作。
針對我國的現(xiàn)狀，一方面，要從采購項(xiàng)目上著眼，嚴(yán)格依照《政府采購法》運(yùn)作，凡是法律規(guī)定應(yīng)該實(shí)行政府采購的項(xiàng)目，無論貨物、服務(wù)還是工程，全部收入政府采購的“籠子”，必須依照法定程序進(jìn)行操作；另一方面，應(yīng)該逐步縮小部門集中采購和分散采購的范圍，能集中采購的項(xiàng)目都集中采購，避免采購人借助中介機(jī)構(gòu)的操作來達(dá)到自己自行采購的目的。
全國人大財(cái)經(jīng)委立法研究室一位專家說，法律雖然規(guī)定得不夠細(xì)化，但如果能拋開部門利益之爭而依法運(yùn)作，不致產(chǎn)生多大的問題。如今，政府采購法律法規(guī)的貫徹實(shí)施已非財(cái)政一個(gè)部門的事情，只有政府下大力度來管理和協(xié)調(diào)，才能做好。
各地實(shí)踐證明，政府采購制度改革的現(xiàn)狀與領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政觀念密切相關(guān)，政府采購政策推行的好壞關(guān)鍵取決于領(lǐng)導(dǎo)對現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識深度、對工作的把握程度和對法律的執(zhí)行力度，如果像洛陽、濰坊等地，市長親自解讀《政府采購法》，明令違者必究，工程還能游離于政府采購之外？所以強(qiáng)化集中采購意識，應(yīng)該從上到下推進(jìn)。
宋曉杰 政府采購信息報(bào)
