近年來，各地在如何提高政府采購監(jiān)管部門工作績效的問題上進(jìn)行了有益的探索。其中，最引人注目的是對(duì)監(jiān)管部門的考核。這一將監(jiān)管部門從“考官”變成“考生”的實(shí)踐，在取得好成效的同時(shí)，也引發(fā)了不小的爭議。
監(jiān)管機(jī)構(gòu)也需要考核
近日，一張表格一再吸引政府采購業(yè)內(nèi)人士的目光，這就是《蘇州市政府采購監(jiān)督管理工作考核測(cè)評(píng)表》。在經(jīng)歷了試行、公示等一系列程序之后，這份測(cè)評(píng)表即將成為江蘇省蘇州市下屬各市（縣）、區(qū)政府采購監(jiān)管部門的“期末考卷”。它的“魅力”之處不在于考核的形式、方法抑或標(biāo)準(zhǔn)，而是考核的對(duì)象。看到了這張表格，大多數(shù)人都會(huì)產(chǎn)生同樣的疑問：政府采購監(jiān)管部門也需要考核嗎？由誰來考核？怎樣進(jìn)行考核？
考核內(nèi)容均為工作重點(diǎn)
《蘇州市政府采購監(jiān)督管理工作考核測(cè)評(píng)表》共分為六大部分，即規(guī)模與范圍、監(jiān)督與管理、績效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、宣傳培訓(xùn)、綜合材料的報(bào)送及其他。每一部分內(nèi)又有更加細(xì)化的考核內(nèi)容，以及明確的增減分標(biāo)準(zhǔn)。以規(guī)模與范圍這部分為例，如果當(dāng)?shù)卣少徱?guī)模增長率高于同期財(cái)政支出增長率就會(huì)得到3分，每高出10個(gè)百分點(diǎn)還獲得1分的額外加分，如果低了，則要接受減分。不僅如此，如果當(dāng)?shù)匕压こ?、藥品納入政府采購的，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道開展政府采購的，也會(huì)有相應(yīng)的加分。
不難看出，這些考核內(nèi)容都是當(dāng)前政府采購工作的重點(diǎn)內(nèi)容，很多還是亟待突破、創(chuàng)新的政府采購工作領(lǐng)域。蘇州市財(cái)政局政府采購處的費(fèi)建國這樣介紹《蘇州市政府采購監(jiān)督管理工作考核測(cè)評(píng)表》的誕生過程：“根據(jù)當(dāng)前國家、江蘇省政府采購工作的重點(diǎn)，制定考核條目，出臺(tái)試行辦法接受實(shí)踐檢驗(yàn)。一年試行結(jié)束后，廣泛聽取意見和建議并根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行修改，祛除不合時(shí)宜的，留下精華的，補(bǔ)充新鮮而重要的。”
的確，無論是處于時(shí)下熱點(diǎn)的政府采購政策功能，還是投訴處理、預(yù)算執(zhí)行、信息發(fā)布等這些監(jiān)管部門常規(guī)工作，考核內(nèi)容都有體現(xiàn)，且每項(xiàng)分值的大小力求與該項(xiàng)考核內(nèi)容的重要性相等同。“通過這種方式進(jìn)行考核，我們就能夠及時(shí)了解蘇州市政府采購工作的全貌，做出有效地監(jiān)督指導(dǎo)?！辟M(fèi)建國說。
監(jiān)管部門考核確有效果
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，采購代理機(jī)構(gòu)操作的好壞將直接影響整個(gè)項(xiàng)目的采購結(jié)果，采購監(jiān)督管理水平的高低，則直接影響該地政府采購的整體水平。時(shí)下，以財(cái)政部出臺(tái)的《集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》為藍(lán)本，各地紛紛實(shí)現(xiàn)了采購監(jiān)管部門對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)的考核，這在一定程度上提高了采購代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平。那么，采購監(jiān)管部門的考核，應(yīng)怎樣來實(shí)現(xiàn)？蘇州市的做法是不是一條可循之路？
“我們?yōu)槭裁匆o學(xué)生設(shè)置期中、期末考試？目的有三：檢驗(yàn)學(xué)習(xí)成果、改正錯(cuò)誤的學(xué)會(huì)正確的、促進(jìn)學(xué)習(xí)積極性。這也是對(duì)采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)考核的初衷：檢驗(yàn)采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)一段時(shí)間內(nèi)的工作成績，指導(dǎo)他們進(jìn)一步的工作方向，調(diào)動(dòng)他們努力工作更上層樓的積極性?！庇嘘P(guān)人士這樣評(píng)價(jià)對(duì)采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考核。
作為蘇州財(cái)政局的上級(jí)財(cái)政部門，江蘇省財(cái)政廳早在2005年就開始進(jìn)行對(duì)各地市采購監(jiān)管部門的考核。據(jù)江蘇省財(cái)政廳政府采購處有關(guān)人士介紹，考核確實(shí)取得了喜人的成果，各地市能夠在考核中借鑒別人的長處，發(fā)現(xiàn)自己的不足，起到了推動(dòng)江蘇省整體政府采購監(jiān)管水平的作用。
江蘇的的成功示范帶給蘇州推行監(jiān)管機(jī)構(gòu)考核的決心。在2006年一年的考核試行當(dāng)中，蘇州市財(cái)政局政府采購處就已經(jīng)看到了考核所帶來的些許改變。“從各地反饋的建議來看，一些內(nèi)容并非區(qū)、縣考核的重點(diǎn)，如大部分由市級(jí)來承擔(dān)的專家?guī)旃芾恚硪恍﹥?nèi)容在考核中則必須有體現(xiàn)，如政府采購政策功能、工程藥品政府采購等。這對(duì)我們的工作也是一種完善?！辟M(fèi)建國說。
考核須有法律依據(jù)
聽到了蘇州的做法，許多業(yè)內(nèi)人士的第一反應(yīng)就是為這種變被動(dòng)指導(dǎo)為主動(dòng)“出擊”的監(jiān)管方式叫好。一專家指出，有考核的工作一定要比沒考核的工作“方向準(zhǔn)、走得快”，這就好比一株正在生長的樹苗，沒有修剪它就會(huì)漫不經(jīng)心地四散枝蔓，有了修剪就會(huì)集中精力朝著參天的方向生長。
贊賞之余，也有人發(fā)出疑問，而這疑問竟觸及了政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)考核的根本——上級(jí)財(cái)政部門考核下級(jí)財(cái)政部門，法律依據(jù)是什么？
法律根據(jù)遭質(zhì)疑
首先發(fā)出這一疑問的是福建省財(cái)政廳政府采購處調(diào)研員肖寶銘。他認(rèn)為，雖然上下級(jí)別的財(cái)政部門均屬于財(cái)政系統(tǒng)，可是在我國“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的財(cái)政體制下，各級(jí)財(cái)政部門只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，即隸屬于本級(jí)政府，上級(jí)財(cái)政部門有對(duì)下級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)督、指導(dǎo)權(quán)，卻無管理權(quán)?？己吮旧砭褪切姓芾淼囊环N方式，既然沒有管理權(quán)，又怎么能談得上考核權(quán)？“采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)的考核權(quán)，是《政府采購法》明文規(guī)定的。上級(jí)政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)考核下級(jí)政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)，目前尚無法律依據(jù)。”肖寶銘這樣說。
中國政法大學(xué)法學(xué)院教授薛剛凌證實(shí)了肖寶銘的判斷。她指出，我國《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中規(guī)定了各級(jí)地方政府有權(quán)執(zhí)行本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政工作，人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)?！捌渲?，‘業(yè)務(wù)指導(dǎo)’是普遍適用的，如下級(jí)財(cái)政部門受上級(jí)財(cái)政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)。直接受上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，在我國僅有國家稅務(wù)系統(tǒng)、人民銀行系統(tǒng)以及國家海關(guān)等等垂直管理部門，財(cái)政部門不是垂直管理部門?！?/FONT>
稱“評(píng)比”更為適當(dāng)
面對(duì)這樣的結(jié)論，業(yè)內(nèi)人士不禁對(duì)采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)考核的前景產(chǎn)生憂慮，畢竟是國家一直倡導(dǎo)依法行政，一件看好的新生事物一旦缺乏了法律依據(jù)，其繼續(xù)生長的空間將是有限的。
河南省財(cái)政廳政府采購監(jiān)管處副處長王紅旗表示對(duì)這種“考核”并不陌生。“河南每年也都在做，形式差不多，但是我們不叫‘考核’，而是各地市政府采購監(jiān)管業(yè)務(wù)‘評(píng)比’。”他認(rèn)為，“考核”與“評(píng)比”的不同之處就在于前者對(duì)于不合格者要有懲罰措施，可是既然沒有法律依據(jù)，又何來懲罰依據(jù)？“評(píng)比”則不同，表彰先進(jìn)的，用此來激發(fā)落后者。
江蘇省財(cái)政廳政府采購處有關(guān)人士也表示，江蘇省歷年舉行的采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)“考核”并不同于行政部門內(nèi)部通常意義上的考核。“這只是我們對(duì)下級(jí)采購監(jiān)管部門工作監(jiān)督形式的變化，考核內(nèi)容的設(shè)定和增減分的標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)是我們對(duì)地市政府采購工作的指導(dǎo)?！薄安煌庍€在于我們從未設(shè)立不合格的標(biāo)準(zhǔn)，只是進(jìn)行得分排名，并對(duì)成績優(yōu)秀或者取得某方面進(jìn)步的地市進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，以資鼓勵(lì)?！彼f。
如此說來，把“政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)考核考核”稱為“政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)評(píng)比”，則更為合適——因?yàn)?，它既能保留這種工作方式的優(yōu)點(diǎn)，又能避免缺失法律依據(jù)的尷尬。
如何“考核”更合適
“考核”被“評(píng)比”取代了，是不是意味著政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)就沒有考核主體了呢？究竟誰能夠行使對(duì)采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考核權(quán)呢？業(yè)內(nèi)人士再一次發(fā)出這樣的疑問。
政府考核最適當(dāng)
逆流而上，依莖尋根。尋找考核權(quán)的根源，必須明確各級(jí)財(cái)政部門受誰領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)誰負(fù)責(zé)。依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》可以判定各級(jí)財(cái)政部門的直接領(lǐng)導(dǎo)者是其同級(jí)政府，那么，只要把考核權(quán)交到政府手中，對(duì)政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考核就名正言順了。薛剛凌認(rèn)為，政府部門完全可以對(duì)同級(jí)監(jiān)察部門、審計(jì)部門等檢查部門進(jìn)行行政委托，考核一樣可以落到實(shí)處。
記者在采訪中了解到，這種辦法已經(jīng)有了實(shí)踐。2006年，福建省在全省范圍內(nèi)開展了政府采購監(jiān)督執(zhí)法大檢查。這次檢查的主要對(duì)象，就是各地市的采購監(jiān)管部門。福建省財(cái)政廳聯(lián)合省紀(jì)委、省監(jiān)察廳、省審計(jì)廳共同出臺(tái)檢查辦法，并上報(bào)省政府批準(zhǔn)。之后，省政府給各地市級(jí)政府發(fā)文，由各地市級(jí)政府具體布置、執(zhí)行檢查內(nèi)容。省級(jí)采購監(jiān)管部門最后聽取檢查情況匯報(bào)，以了解各地采購工作開展情況，確定整改方案，再經(jīng)過同樣的程序由各地市政府具體執(zhí)行。“這種考核規(guī)格高，執(zhí)行嚴(yán)，效果很好?！毙氥懻f。
評(píng)比也有好效果
政府考核雖然執(zhí)行力強(qiáng)，權(quán)威性高，但畢竟程序較為繁瑣，涉及部門廣泛，有關(guān)人士稱其不適宜每年舉行。相對(duì)于此，政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)評(píng)比程序就簡單得多，也比較容易操作。
以蘇州市為例，他們首先要求各地市的采購監(jiān)管部門根據(jù)考評(píng)表格的項(xiàng)目進(jìn)行自評(píng)。隨后，把每項(xiàng)自評(píng)分的依據(jù)上報(bào)給蘇州市財(cái)政局政府采購處。自評(píng)階段結(jié)束后，蘇州市財(cái)政局政府采購處會(huì)對(duì)上報(bào)材料的真實(shí)性進(jìn)行抽查，也有可能指派某一區(qū)縣的工作人員到另一區(qū)縣去核實(shí)情況。如果材料均屬實(shí)，就進(jìn)行最后的評(píng)分。對(duì)于成績優(yōu)秀者和進(jìn)步較大者，蘇州市財(cái)政局政府采購處會(huì)給予其物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。
中國財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東對(duì)這種做法給予了肯定。他說：“取得榮譽(yù)是對(duì)自己一年來辛勤工作的鼓舞，來年工作必定更加努力。落后者雖未受到批評(píng)，但誰也不想總是表彰會(huì)上最失落的一位，看到別人贏得了贊揚(yáng)捧上了獎(jiǎng)杯，肯定會(huì)促進(jìn)其來年工作的積極性?！?/FONT>
來源： 政府采購信息報(bào)
