《中華人民共和國政府采購法》頒布實施以來，各地省市（地）一級政府都相繼成立了政府集中采購機構(gòu)，然而各地的政府集中采購機構(gòu)的設(shè)置模式和隸屬關(guān)系五花八門，有事業(yè)模式、企業(yè)模式和準(zhǔn)行政模式等三種模式，隸屬關(guān)系分別有政府采購管理委員會、政府直屬、政府辦公廳、財政廳（局）、機械設(shè)備成套局、機關(guān)事務(wù)管理局、國資委、發(fā)改委等八種形式。政府集中采購機構(gòu)及其管理體制和模式的可謂百花齊放，然而筆者認(rèn)為這種百花齊放不但反映出各地政府各行其是做法，同時也反映了各地政府對政府采購活動的性質(zhì)與宗旨目標(biāo)、對政府集中采購制度的功能與作用和對政府集中采購機構(gòu)的功能與作用在認(rèn)識上差異和欠缺。認(rèn)識上的差異和欠缺是導(dǎo)致上述五花八門現(xiàn)象的直接原因，筆者認(rèn)為如果這種現(xiàn)象如果不加以改變，將會嚴(yán)重地影響政府采購制度的健康發(fā)展，進一步還會使政府集中采購工作誤入歧途。
在此，筆者試從市場經(jīng)濟理論關(guān)于公共資源的一般特征和市場的基本規(guī)律的觀點，對政府采購活動的性質(zhì)，對政府集中采購制度的功能與作用，對政府集中采購機構(gòu)的功能與作用進行初步的探討。希望有助于我們加深對市場經(jīng)濟條件下公共資源的一般特征和規(guī)律的了解，加深對公共資源的特征與政府采購制度和政府集中采購制度的關(guān)系的了解，并進一步了解政府集中采購活動的基本特征、規(guī)律和政府集中采購機構(gòu)的功能與作用，以期對改善目前政府集中采購機構(gòu)設(shè)置的混亂狀況能有所幫助，促進政府集中采購制度的健康發(fā)展。
一、政府采購制度的宗旨目標(biāo)及制度的本質(zhì)屬性
《中華人民共和國政府采購法》明確指出了政府采購制度的宗旨與目標(biāo)：“規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)”。《中華人民共和國政府采購法》上述關(guān)于政府采購制度的宗旨與目標(biāo)的內(nèi)容可以歸納為——通過規(guī)范政府采購行為，實現(xiàn)公共資源經(jīng)濟效用、社會效用和政治效用的最大化。因為“規(guī)范政府采購行為”、“維護國家利益和社會公共利益”和“促進廉政建設(shè)”實質(zhì)上反映了政府采購制度實現(xiàn)政治效用和社會效用的追求，“提高政府采購資金的使用效益” 明顯反映了政府采購制度對公共資源的經(jīng)濟效用的求;“ 保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益”則反映了政府采購制度對公共資源的對社會效用的追求。因此，政府采購制度的宗旨與目標(biāo)，我們可以高度概括為一句活：實現(xiàn)公共資源的綜合效用最大化。
政府集中采購制度作為政府采購制度實現(xiàn)其宗旨與目標(biāo)的手段，是政府采購制度體系的子制度，政府集中采購制度服從并服務(wù)于政府采購制度的宗旨與目標(biāo)。所以，實現(xiàn)公共資源的綜合效用（經(jīng)濟、社會和經(jīng)濟效用）最大化這一宗旨與目標(biāo)是建立政府集中采購制度和政府集中采購機構(gòu)的根本依歸。
政府采購制度屬于公共資源管理范疇。政府采購的資金來源于國家財政支出，國家的財政支出來源于稅收，稅收又來源于廣大的納稅人，所以政府采購的資金本質(zhì)屬性是公共資源。政府采購活動是政府公共部門為了保證政府公共部門的正常運轉(zhuǎn)使用公共資源進行消費的活動，而政府采購制度則是一項關(guān)于政府利用公共資源進行公共消費活動的規(guī)則, 一項關(guān)于市場經(jīng)濟條件下政府公共消費活動的管理制度與規(guī)則當(dāng)然要適應(yīng)市場條件下公共資源的一般特征和規(guī)律。因此，市場的基本規(guī)律、市場經(jīng)濟條件下公共資源的一般特征和規(guī)律是我國政府采購制度和政府集中采購制度所必須要遵循和適應(yīng)的規(guī)律。
二、公共資源的特征與政府采購
市場的規(guī)律決定了我們需要建立政府采購制度以政府的行為來彌補市場的缺陷。首先，公共資源都具有“不排他性” 特征。公共資源的“不排他性”意味著每個人都會盡可能多地去利用或占有它，而公共資源的“競用性”特征又會導(dǎo)致其被很快地過度使用（或被濫用）。也就是說在市場條件下，在“競用性” 和 “不排他性”的特征的共同作用下，公共資源在使用（利用）過程中會出現(xiàn)競爭性地使用（或濫用）現(xiàn)象是必然的，這種現(xiàn)象就是英國經(jīng)濟學(xué)者哈丁所說的“公共地悲劇”（在這里把它叫做“公地效應(yīng)”），換一句話說，在市場條件下公共資源的特征決定了其使用（利用）過程中必然會產(chǎn)生“公地效應(yīng)”，而“公地效應(yīng)”就是典型的市場失靈。所以說，出現(xiàn)“公地效應(yīng)”是市場配置公共資源的必然結(jié)果，公共資源的“公地效應(yīng)“而導(dǎo)致市場失靈是市場的基本規(guī)律。其次，市場經(jīng)濟學(xué)理論的一個基本前提就是“經(jīng)濟人”假定，即假定個體在經(jīng)濟活動中天然地具有一種以最小的成本獲取最大收益的動機，在這種動機驅(qū)使下，只要存在合適的機會，個體常常就會有意無意地去無償占有本應(yīng)屬于公共的或他人的利益。按照市場經(jīng)濟學(xué)理論的這一個基本前提，顯然在公共資源使用、利用或消費（包括政府采購活動）中，個體的動機與公共的動機（即上述政府采購活動的宗旨與目標(biāo)）是有差異的，而公共資源由于它的產(chǎn)權(quán)主體的虛化和泛化特征導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)是虛置的。所以，在公共資源產(chǎn)權(quán)虛置和個體動機與公共的動機存在差異的前提下，公共資源進入以競爭為主要特征的消費市場中必然會出現(xiàn)以下兩種情況，第一，導(dǎo)致公共的消費需求的扭曲和異化（個體的理性導(dǎo)致公共的不理性、扭曲和異化）；第二，導(dǎo)致個體的“搭便車”（“搭便車”是指個體或團體在不付出代價或付出極小代價的情況下從公共資源和社會獲得收益的行為）行為。公共的消費需求的扭曲和異化實質(zhì)就意味著資源的低效率配置和浪費，而個體的“搭便車”行為則實質(zhì)就是利益的內(nèi)在化（個體化）而成本的外在化（公共化）。這種造成個體成本（收益）與社會公共成本（收益）之間的差異的“搭便車”行為實質(zhì)就是市場經(jīng)濟理論所講的“經(jīng)濟外部效應(yīng)”。
可見市場條件下，上述公共資源特征和個體經(jīng)濟理性的存在，必然導(dǎo)致公共消費過程會產(chǎn)生“經(jīng)濟的外部效應(yīng)”，尤其是負(fù)的外部效應(yīng)。市場經(jīng)濟學(xué)原理告訴我們，只要存在經(jīng)濟外部效應(yīng)，競爭的市場就不能實現(xiàn)資源的帕累托最優(yōu)配置。美國前總統(tǒng)克林頓的經(jīng)濟顧問、國際經(jīng)濟學(xué)權(quán)威約瑟夫·斯蒂格利茲（Jeseph.Steglize）在《經(jīng)濟學(xué)》一書中說“外部效應(yīng)出現(xiàn)時，市場對于物品資源的配置是缺乏效率的?！?可見，公共消費與私人消費之間是有著巨大差別的，市場機制對公共消費來說作用是很有限的。因此，市場的又一基本規(guī)律就是——市場機制無法自發(fā)解決經(jīng)濟的外部效應(yīng)問題。即市場機制無法消除公共消費過程中需求被扭曲和個體的“搭便車”行為，這就導(dǎo)致市場效率機制在公共領(lǐng)域的失靈的或無效的。所以，公共消費出現(xiàn)“經(jīng)濟負(fù)的外部效應(yīng)”和“公地效應(yīng)”是必然的。
綜合前面所述，政府采購活動所的本質(zhì)屬性是公共消費，所以在市場經(jīng)濟條件下，政府采購活動中也必然存在“外部不經(jīng)濟效應(yīng)”和政府采購資金被過度地使用（或被濫用）的“公地效應(yīng)”，公共資源在使用（利用）消費過程中的“外部不經(jīng)濟效應(yīng)” 和“公地效應(yīng)”等一般規(guī)律也是政府采購活動的一般規(guī)律?！巴獠坎唤?jīng)濟效應(yīng)”和“公地效應(yīng)”規(guī)律在政府采購活動過程中的具體表現(xiàn)就是政府采購消費需求被扭曲和“搭便車”現(xiàn)象會普遍存在。因此，市場效率機制對于追求經(jīng)濟效用（采購效益）的政府采購活動來說，其配置作用是無效的或失靈的?？梢哉f，對于無法消除個體與公共的動機差異，尚無法消除外部效應(yīng)的政府采購活動來說，以市場效率機制來提高政府采購活動的經(jīng)濟效用（采購效益）是無效的，市場效率機制無助于實現(xiàn)優(yōu)化政府采購活動的經(jīng)濟效用的目標(biāo)。所以，建立適應(yīng)市場規(guī)律和政府采購活動規(guī)律的變個體行為為集體行為和政府行為的政府采購活動規(guī)則——政府采購制度體系是必要的、符合邏輯合理性的并具有理論依據(jù)的，這是客觀規(guī)律對主觀規(guī)則所提出的要求。
因此，為了更有效地提高公共資源的效用，防止公共資源被過度地使用或被濫用，我們在政府采購活動中不能將政府的采購資金等同于私人物品和資金，簡單地套用市場效率機制。在市場機制那一只“看不見的手”不能優(yōu)化資源配置作用的公共資源領(lǐng)域，政府機制的這一只“看得見的手”就應(yīng)該發(fā)揮其作用（政府機制是調(diào)節(jié)和推動市場經(jīng)濟發(fā)展的另一只手）。應(yīng)該采取相應(yīng)的非市場化措施，通過建立相應(yīng)的制度來提高政府采購資金效益，提高公共資源的經(jīng)濟效益、社會和政治效用。上述市場規(guī)律不僅是市場經(jīng)濟條件下政府機制介入經(jīng)濟活動的理論依據(jù)，也是政府機制介入政府采購活動的的理論依據(jù)，同時也是建立政府采購制度的理論基礎(chǔ)。
因此，政府采購制度就是為了在市場經(jīng)濟條件下提高公共資源的綜合（經(jīng)濟、社會等）效用，而專門建立的、適應(yīng)上述規(guī)律的客觀要求的一項針對政府采購活動進行政府強制性管理的制度?；蛘哒f，市場的規(guī)律決定市場機制對提高政府采購資金的效用是無效的，所以我們需要建立政府強制行為為根本特征的政府采購制度，以政府的強制性行為來彌補市場的自發(fā)性行為的缺陷。
來源：國匙網(wǎng)
