政府采購(gòu)的政策功能是否已被說得太多，其發(fā)揮還需要哪些客觀和主觀因素，如何保證政策出臺(tái)后能有效落實(shí)？
肇始于有效利用公共資金和限制腐敗的政府采購(gòu)制度，隨著其規(guī)模的擴(kuò)大，政策功能日益彰顯。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第9條和第10條對(duì)政府采購(gòu)的環(huán)境保護(hù)、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、購(gòu)買國(guó)貨等公共政策功能進(jìn)行了原則性規(guī)定，法律的粗線條規(guī)定只是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策功能的前提條件，“徒法不足以自行”的法諺啟示，政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮離不開一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和具體途徑。
政策功能實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)
政府采購(gòu)政策功能是指法律所規(guī)定的采購(gòu)人在采購(gòu)活動(dòng)中推行的調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會(huì)公平和改善環(huán)境等所體現(xiàn)的社會(huì)公共利益目標(biāo)的功能。其實(shí)質(zhì)是采購(gòu)人為實(shí)現(xiàn)公共利益和履行法定公共義務(wù)而可以偏離政府采購(gòu)最核心的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，是對(duì)政府采購(gòu)商業(yè)性市場(chǎng)原則的一種背離或扭曲。這種不以客觀商業(yè)效益和市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)為準(zhǔn)則的政府采購(gòu)行為需以一定的條件為基礎(chǔ)，具體包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律和財(cái)政支持等基礎(chǔ)。
技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)
采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)行政府采購(gòu)政策的基本前提和底線，這是因?yàn)楣舱呤欠仙鐣?huì)發(fā)展要求和公共利益的公共政策。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具體包括兩方面內(nèi)容：
技術(shù) 符合公共政策原則的采購(gòu)項(xiàng)目必須符合一定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，公共政策的實(shí)施必須以一定的技術(shù)要求為基礎(chǔ)，為執(zhí)行公共政策原則放棄起碼的技術(shù)要求，進(jìn)而影響政府職能的實(shí)現(xiàn)無(wú)異于本末倒置，丟失了政府采購(gòu)本身的存在意義。具體技術(shù)要求的確定應(yīng)以實(shí)現(xiàn)政府職能的客觀需要和促進(jìn)技術(shù)發(fā)展的公共政策兩個(gè)要素為準(zhǔn)繩。
標(biāo)準(zhǔn) 政策功能的發(fā)揮其實(shí)質(zhì)是對(duì)某些特定項(xiàng)目的優(yōu)惠，這種優(yōu)惠必須有一定的標(biāo)準(zhǔn)，離開標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)為采購(gòu)人按自己的主觀意志將采購(gòu)項(xiàng)目授予給符合自身最大利益的當(dāng)事人提供借口，不同的采購(gòu)項(xiàng)目都應(yīng)有確定的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有綠色清單標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)能采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的節(jié)能認(rèn)定準(zhǔn)則，中小企業(yè)要有中小企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)貨要有國(guó)貨的準(zhǔn)確認(rèn)定，自主創(chuàng)新技術(shù)要有自主創(chuàng)新技術(shù)的準(zhǔn)則等。
法律基礎(chǔ)
現(xiàn)代法治社會(huì)，行為與事物的合法性是行為與事物的首要準(zhǔn)則，政府采購(gòu)政策功能不僅要以一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基本底線和前提，而且這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還必須賦以法律形式，法律始終是政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)的核心基礎(chǔ)。具體來(lái)說，法律應(yīng)確定政府采購(gòu)的商業(yè)性效益原則與政策功能的平衡點(diǎn)、準(zhǔn)確界定政府采購(gòu)政策功能的范圍和條件、規(guī)范為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策功能而應(yīng)有的行政自由裁量權(quán)、規(guī)范實(shí)現(xiàn)政策功能的程序規(guī)范。
觀念基礎(chǔ)和財(cái)政支撐
政策功能作為對(duì)商業(yè)性效益原則的背離，其作用發(fā)揮除有法律支撐外，還必須有觀念基礎(chǔ)和政府財(cái)政支持。
觀念基礎(chǔ) 采購(gòu)人的采購(gòu)目標(biāo)是獲取物有所值、價(jià)廉物美的貨物和服務(wù)，采購(gòu)人自身利益要求他們必然追求效益，效率意識(shí)是采購(gòu)人最根本、最本質(zhì)的意識(shí)。這種最本質(zhì)的意識(shí)往往會(huì)遮蔽采購(gòu)人的公共利益和國(guó)家利益意識(shí)，而政策功能所體現(xiàn)的正是國(guó)家利益和公共利益，因而其實(shí)現(xiàn)必然需要采購(gòu)人在注重自我利益的同時(shí)，注重國(guó)家利益和公共利益，要有公共利益意識(shí)和國(guó)貨意識(shí)。
財(cái)政支撐 實(shí)施政策功能必將增加政府財(cái)政開支。例如購(gòu)買節(jié)能產(chǎn)品可能會(huì)比普通產(chǎn)品價(jià)格更高，支持自主知識(shí)創(chuàng)新必然要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，這些都必然帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的損失，這種損失應(yīng)當(dāng)由財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)?？梢姡少?gòu)離不開政府財(cái)政支持。
政策功能實(shí)現(xiàn)途徑
作為法律規(guī)定的政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮不僅需要一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，更離不開具體實(shí)現(xiàn)途徑，從法律視角看，這些具體途徑主要包括以下幾個(gè)方面。
盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)法》實(shí)施細(xì)則或相應(yīng)解釋 出臺(tái)的《政府采購(gòu)法》實(shí)施細(xì)則或相應(yīng)解釋，將為政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)提供具體操作的規(guī)范。現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》第22條、第30條、第50條為政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)提供了原則規(guī)范，但這些條款仍過于籠統(tǒng)，難以具體操作，應(yīng)對(duì)其作出解釋，以促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)。
第22條規(guī)定：“采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)施差別待遇或者歧視待遇。”這里的“特殊條件”就過于籠統(tǒng)，應(yīng)通過細(xì)則制定或法律解釋對(duì)“特殊條件”作出諸如自主創(chuàng)新技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、中小企業(yè)等符合政府采購(gòu)政策功能的規(guī)定，具體可規(guī)定在供應(yīng)商資格審查中。
第30條規(guī)定：“技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳盡規(guī)格和具體要求的貨物和服務(wù)采購(gòu)可以采取競(jìng)爭(zhēng)性談判方式”，這里的“技術(shù)復(fù)雜和性質(zhì)特殊”同樣可以具體化。
第50條規(guī)定，為了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益需要，采購(gòu)人可以變更、中止或終止采購(gòu)合同，盡管國(guó)家利益和社會(huì)公共利益比較難以界定，但近年來(lái)，行政法學(xué)界對(duì)其作了廣泛的探討，仍可以采取反向排除法對(duì)公共利益進(jìn)行界定，并將其在實(shí)施細(xì)則或有關(guān)法律解釋中具體化。
充分保障采購(gòu)人采購(gòu)自由裁量權(quán)的合理行使 行政權(quán)擴(kuò)張和易濫用的特性使得采購(gòu)的自由裁量權(quán)有控制的必要，而其促進(jìn)公民權(quán)利和公共利益實(shí)現(xiàn)的本質(zhì)又必須為其留有一定自由裁空間提供客觀要求，控權(quán)與護(hù)權(quán)相統(tǒng)一，是現(xiàn)代行政權(quán)有序運(yùn)作的憲政準(zhǔn)則。政府采購(gòu)的公共財(cái)政性質(zhì)與政府采購(gòu)政策功能的“與時(shí)俱進(jìn)性”則需要為行政權(quán)留以一定的自由裁量空間?，F(xiàn)行《政府采購(gòu)法》部分條款賦予了政府采購(gòu)活動(dòng)中行政權(quán)自由裁量的空間，在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)保證自由裁量權(quán)的合理行使，以促進(jìn)其政策功能實(shí)現(xiàn)。
具體來(lái)看，《政府采購(gòu)法》第7條、第8條所規(guī)定的“一個(gè)目錄、兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”制定權(quán)將集中采購(gòu)目錄制定、公開招標(biāo)限額和分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)確立權(quán)賦予了各級(jí)人民政府。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在制定目錄和確定限額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，合理行使自由裁量權(quán)，結(jié)合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控政策走向，確立符合公共政策目標(biāo)的采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額?！墩少?gòu)法》第26條、第27條規(guī)定了政府采購(gòu)監(jiān)管部門享有采購(gòu)方式確立與變更的審批權(quán)，采購(gòu)方式確立與變更對(duì)公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)同樣具有重要價(jià)值，它體現(xiàn)為對(duì)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行公開招標(biāo)方式的因特殊情況需要可以決定采取公開招標(biāo)以外采購(gòu)方式。這樣，對(duì)符合公共政策目標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目，政府采購(gòu)監(jiān)管部門可以在采購(gòu)方式上進(jìn)行合理地自由裁量。《政府采購(gòu)法》中有關(guān)供應(yīng)商與專家?guī)斓慕?quán)、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)考核權(quán)、無(wú)效標(biāo)與廢標(biāo)的認(rèn)定權(quán)等都有一定的自由裁量空間，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其行使予以合理保障，以促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能的實(shí)施。
同時(shí)，《中小企業(yè)促進(jìn)法》對(duì)中小企業(yè)的具體標(biāo)準(zhǔn)確立權(quán)也賦予了國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)企業(yè)工作的部門，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)企業(yè)工作的部門對(duì)中小企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)確立科學(xué)與客觀與否同樣影響政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮，為此也應(yīng)排除各種部門利益和不當(dāng)因素的干擾，確保其合理行使自由裁量權(quán)。
制定相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，為政策功能實(shí)現(xiàn)提供客觀科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn) 財(cái)政部自2004年確立將政府采購(gòu)政策功能作為政府采購(gòu)重點(diǎn)工作以來(lái)，制定了節(jié)能清單、扶持自主創(chuàng)新三個(gè)管理辦法等規(guī)章，為促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新和扶持節(jié)能產(chǎn)品提供了標(biāo)準(zhǔn)，但目前在節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)定上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)貨認(rèn)定上僅有《政府采購(gòu)法》的抽象規(guī)定，乏可操作性辦法。為此，財(cái)政部應(yīng)主動(dòng)作為，依據(jù)《政府采購(gòu)法》就采購(gòu)國(guó)貨和節(jié)能產(chǎn)品的有關(guān)事項(xiàng)制定可操作性辦法。
就節(jié)能采購(gòu)而言，目前，我國(guó)的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)多元，有國(guó)家的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，也有地方性標(biāo)準(zhǔn)，還有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，具體政府采購(gòu)活動(dòng)中究竟采用哪種標(biāo)準(zhǔn)，缺乏統(tǒng)一的操作準(zhǔn)則，需要財(cái)政部結(jié)合政府采購(gòu)范圍和目錄并對(duì)現(xiàn)有各種節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)規(guī)范和含量進(jìn)行分析，確立統(tǒng)一的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。
現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定了“采購(gòu)國(guó)貨為一般要求，采購(gòu)非國(guó)貨為適用例外”的絕對(duì)采購(gòu)國(guó)貨制度，并規(guī)定本國(guó)貨物、工程或服務(wù)的界定執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定。而國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門頒布的規(guī)范性文件中，僅有1986年制定的《申請(qǐng)進(jìn)口機(jī)電設(shè)備國(guó)內(nèi)招投標(biāo)管理暫行辦法》和《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地條例》對(duì)部分貨物的粗略規(guī)定，缺乏對(duì)包括貨物、服務(wù)和工程在內(nèi)的整體國(guó)貨概念的界定。在我國(guó)即將加入《WTO政府采購(gòu)協(xié)定》，政府采購(gòu)與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)接軌之際，要符合國(guó)際社會(huì)貫徹政府采購(gòu)政策功能的通行要求，也應(yīng)盡快出臺(tái)國(guó)貨認(rèn)定準(zhǔn)則。
來(lái)源：肖北庚 政府采購(gòu)信息報(bào)
