作者指出，我國政府采購救濟(jì)制度將質(zhì)疑作為訴訟的前置程序，不僅拖長了救濟(jì)程序，更為重要的是，因投訴而提起的行政訴訟實(shí)際上是針對政府采購監(jiān)管部門的司法審查。這就使采購代理機(jī)構(gòu)的不作為行為避開了司法審查，而僅被納入監(jiān)管部門的監(jiān)督范疇。這樣設(shè)置利弊怎樣？是否符合國際慣例？本文從目前我國政府采購的救濟(jì)制度入手，與WTO《政府采購協(xié)議》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行比較，就我國政府采購救濟(jì)制度的完善進(jìn)行了構(gòu)想。
在政府采購制度中建立、健全爭議解決機(jī)制或權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，是現(xiàn)代社會法治的根本要求，也是現(xiàn)代社會法治水平的重要體現(xiàn)。政府采購作為市場經(jīng)濟(jì)條件下將權(quán)力與權(quán)利結(jié)合并加以強(qiáng)化、提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效率的法律程序和契約制度，除了要求市場經(jīng)濟(jì)主體地位獨(dú)立、權(quán)利自由和公正的采購原則外，還存在兩個(gè)并列的重要因素，一是必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制，以保證這些規(guī)則得以實(shí)施和遵守，并制裁違法；二是必須建立有效的途徑和機(jī)制，對因違法而遭受損害的政府采購當(dāng)事人進(jìn)行救濟(jì)，并解決因此產(chǎn)生的各種爭議。
因此，為保證政府采購活動(dòng)正常、有序地進(jìn)行，國際組織都將與政府采購法律中與救濟(jì)有關(guān)的條款和規(guī)定作為政府采購立法中不可或缺的重要內(nèi)容，并專門設(shè)有相應(yīng)的爭議解決機(jī)制，以便于有效地避免和化解各種矛盾，實(shí)施權(quán)利救濟(jì)。如《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》第六章對供應(yīng)商提出質(zhì)疑和投訴的審查制度做了詳細(xì)規(guī)定，包括其質(zhì)疑、投訴權(quán)的內(nèi)容及其行使程序，以及對其投訴的行政審查和司法審查等方面。WTO《政府采購協(xié)議》將質(zhì)疑程序與WTO爭端解決機(jī)制結(jié)合一起構(gòu)筑成WTO政府采購領(lǐng)域的雙軌救濟(jì)機(jī)制。
我國于2003年頒布實(shí)施的《政府采購法》第六章專門規(guī)定了質(zhì)疑和投訴，較《招標(biāo)投標(biāo)法》的此類規(guī)定更為明確，有利于為在政府采購過程中受到不公平或不當(dāng)待遇的供應(yīng)商提供有效的救助方式。
不足之處
我國的《政府采購法》構(gòu)建的政府采購質(zhì)疑和投訴制度吸收了國際政府采購法律制度和他國政府采購法律制度的成功經(jīng)驗(yàn)，對在政府采購過程中受到不公平或不當(dāng)待遇的供應(yīng)商提供相對比較有效的救助方式，但是與WTO《政府采購協(xié)議》相比較，還有一定的不足。
將質(zhì)疑和投訴主體分開《政府采購法》第52條規(guī)定，供應(yīng)商的質(zhì)疑是向采購人或采購代理機(jī)構(gòu)提出的，可見受理質(zhì)疑的主體是采購人或采購代理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，從《政府采購法》第55條規(guī)定看出，受理供應(yīng)商投訴的主體是政府采購監(jiān)督部門。相比較WTO《政府采購協(xié)議》，其中第20條第6款規(guī)定：“各項(xiàng)質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理。該審議機(jī)構(gòu)的成員在任職期間應(yīng)免受外界干擾”?？梢?，WTO《政府采購協(xié)議》要求處理質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)要么是法院，要么是與采購結(jié)果無關(guān)的獨(dú)立的審議機(jī)構(gòu)。它要求審議機(jī)構(gòu)在國內(nèi)具有比較高的法律地位，且審議機(jī)構(gòu)的組成成員在任職期間是獨(dú)立的，其工作不受外界干擾。當(dāng)前加入WTO《政府采購協(xié)議》的國家一般都依這一款的要求設(shè)計(jì)了獨(dú)立處理質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)。日本1995年12月就建立了政府采購審查辦公室和政府采購審查局，專門受理和處理政府采購質(zhì)疑，美國也規(guī)定了由議會審計(jì)署和公用事業(yè)局的合同申訴委員會專門受理政府采購過程中的質(zhì)疑。
忽視司法機(jī)關(guān)的作用 根據(jù)我國《政府采購法》的規(guī)定，投訴人只有在得不到政府采購監(jiān)督管理部門的滿意答復(fù)或監(jiān)管部門逾期未作處理時(shí)，才可以向人民法院提起行政訴訟?？梢姡壳叭嗣穹ㄔ哼€不可以作為一個(gè)獨(dú)立的審議機(jī)構(gòu)提前介入有關(guān)政府采購的爭議解決。
程序繁雜 從《政府采購法》第55條規(guī)定看，我國政府采購是將質(zhì)疑程序規(guī)定為投訴程序的前置程序，也就是說，只有經(jīng)過質(zhì)疑程序，供應(yīng)商才能進(jìn)一步的提出投訴、申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，而WTO《政府采購協(xié)議》則規(guī)定只要供應(yīng)商認(rèn)為其在政府采購中的利益受損，就可以向法院或者另一獨(dú)立機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。我國《政府采購法》將質(zhì)疑作為訴訟的前置程序，并在中間還添加了投訴，這就使得供應(yīng)商對質(zhì)疑不服還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行投訴，投訴不服方可提起訴訟，大大拖長了政府采購的救濟(jì)程序。更為重要的是因投訴而提起的行政訴訟實(shí)際上往往是對政府采購監(jiān)督機(jī)關(guān)的作為與不作為的司法審查。這就排除了采購代理機(jī)構(gòu)不作為的司法審查，而采購代理機(jī)構(gòu)的不作為行為僅被納入政府采購監(jiān)督部門的監(jiān)督范疇。
易操作 我國目前的質(zhì)疑投訴，除《政府采購法》對質(zhì)疑程序規(guī)定了一些具體的操作時(shí)間以外，對質(zhì)疑程序的其他規(guī)定過于籠統(tǒng)。例如，第53條規(guī)定：采購人應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的書面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。那么，采購人作出的答復(fù)應(yīng)包含哪些內(nèi)容呢?又如第57條，政府采購監(jiān)督管理部門在處理投訴事項(xiàng)期間，可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動(dòng)，但暫停時(shí)間最長不得超過30日，那么，這種暫?；顒?dòng)是指什么呢?具體情況又可能是指哪些情況呢？
完善制度構(gòu)想
設(shè)立獨(dú)立審議機(jī)構(gòu) 我國《政府采購法》中監(jiān)督的主體主要是政府采購監(jiān)督部門。政府采購監(jiān)督部門是各級人民政府財(cái)政部門，與WTO《政府采購協(xié)議》所要求的受理質(zhì)疑投訴的主體必須是與采購結(jié)果無關(guān)的、獨(dú)立的、公正的審議機(jī)構(gòu)存在較大的差異。為加入WTO《政府采購協(xié)議》作前期準(zhǔn)備工作，我國必須設(shè)立具有獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)來接受質(zhì)疑。
構(gòu)筑快捷的救濟(jì)制度 投訴是我國法律為了保障公民的權(quán)益不受經(jīng)營性企業(yè)的侵害而由行政機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人請求并予以處理的一種制度。就集中采購代理機(jī)構(gòu)而言，一方面集中采購代理機(jī)構(gòu)是非贏利的事業(yè)法人，另一方面它是由設(shè)區(qū)的市、自治州以上的人民政府根據(jù)本級政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要而設(shè)立的，它是依據(jù)采購人的委托辦理采購事宜，是擁有采購權(quán)的采購機(jī)關(guān)將采購實(shí)施權(quán)賦予給他的結(jié)果。從行政法的角度看，是一種委托關(guān)系，集中采購代理機(jī)構(gòu)是行政法中的被委托組織。而依據(jù)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》，對被委托組織的行為不服，可以依據(jù)組織為被告或被申請人提起訴訟或復(fù)議。就采購人而言，其本身就是行政機(jī)關(guān)，依我國行政程序法規(guī)定對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，就可以申請復(fù)議，如果在復(fù)議之前再加上一個(gè)投訴環(huán)節(jié)，顯然是多余的。由此可見，投訴環(huán)節(jié)可予刪除。
細(xì)化程序規(guī)定 質(zhì)疑的提出、是否可以撤銷質(zhì)疑、采購人對供應(yīng)商提出質(zhì)疑所做出答復(fù)的書面文件、政府采購監(jiān)督管理部門的書面處理決定等，都應(yīng)該有更為詳細(xì)的規(guī)定。尤其是監(jiān)管部門在暫停采購人的采購活動(dòng)時(shí)，應(yīng)明確采購實(shí)體的作為方式。要遵循WT0《政府采購協(xié)議》對質(zhì)疑程序的有關(guān)規(guī)定。因?yàn)槲覈尤搿墩少弲f(xié)議》只是一個(gè)時(shí)間的問題，在今后《政府采購法》的修改和實(shí)施細(xì)則的制定過程中，應(yīng)以WTO《政府采購協(xié)議》為依據(jù)，健全相應(yīng)的質(zhì)疑程序。
我國的政府采購救濟(jì)制度
●詢問 供應(yīng)商對政府采購活動(dòng)事項(xiàng)有疑問的，可以向采購人提出詢問，采購人應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出答復(fù)，但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。
●質(zhì)疑 供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。采購人應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的書面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商，但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。
●投訴 質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)在收到投訴后三十個(gè)工作日內(nèi)，對投訴事項(xiàng)作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。
政府采購監(jiān)督管理部門在處理投訴事項(xiàng)期間，可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動(dòng)，但暫停時(shí)間最長不得超過三十日。
●行政復(fù)議或訴訟 投訴人對政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：陳啟昌
