政府采購(gòu)制度建立和《政府采購(gòu)法》的誕生，催生了政府采購(gòu)監(jiān)督和審計(jì)工作的開(kāi)展，這一工作又反過(guò)來(lái)有力地推動(dòng)著政府采購(gòu)事業(yè)的迅猛發(fā)展。由于監(jiān)督審計(jì)的對(duì)象、內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)與一般審計(jì)工作有所不同，致使目前政府采購(gòu)監(jiān)督和審計(jì)作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮。現(xiàn)筆者就如何做好政府采購(gòu)的監(jiān)督和審計(jì)工作，談?wù)剛€(gè)人觀點(diǎn)。
建立監(jiān)督審計(jì)制度必要
雖然《政府采購(gòu)法》確立財(cái)政部門為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的有關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)也做了規(guī)定，但法律規(guī)定得比較原則性，各方監(jiān)督的內(nèi)容和范圍、監(jiān)督的方法和要求、處罰程序和手段等仍需要分工和明確。
各方監(jiān)督涉及內(nèi)容交叉應(yīng)明確規(guī)則和要求，有分工與合作，不能越位、錯(cuò)位和缺位，更不能各自為政、互相扯皮?？墒?，多年來(lái)有些部門的監(jiān)督工作基本沒(méi)有開(kāi)展起來(lái)，如工程類采購(gòu)全國(guó)普遍沒(méi)有實(shí)質(zhì)性納入政府采購(gòu)范圍；有些工作雖然開(kāi)展了，又因?yàn)闄z查工作準(zhǔn)備不充分或部門間溝通不暢，查出的問(wèn)題不客觀；有些問(wèn)題疏于檢查或因敏感不愿觸及等，這些都給“陽(yáng)光工程”帶來(lái)了負(fù)面效應(yīng)。
此外，因?yàn)檎少?gòu)活動(dòng)出現(xiàn)的問(wèn)題具有多樣性、復(fù)雜性、隱蔽性、專業(yè)性和滯后性等特點(diǎn)，給政府采購(gòu)監(jiān)督和審計(jì)工作帶來(lái)一定的難度。要想做大、做強(qiáng)政府采購(gòu)事業(yè)，減少和杜絕政府采購(gòu)腐敗行為，必須建立統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的監(jiān)督檢查和審計(jì)制度，發(fā)揮各方監(jiān)督和審計(jì)作用，使政府采購(gòu)制度更完善、采購(gòu)程序更規(guī)范、采購(gòu)結(jié)果更滿意。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督和審計(jì)的制度建設(shè)，構(gòu)筑財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察和其他行政管理部門建成行政監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督的防御體系，對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)行為和維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序具有重要意義。
如何發(fā)揮監(jiān)督審計(jì)作用
毋庸置疑政府采購(gòu)監(jiān)督和審計(jì)的作用很大。一是各方監(jiān)督部門通過(guò)制定政策和措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)政策、預(yù)算執(zhí)行和采購(gòu)活動(dòng)事前、事中、事后全方位的監(jiān)督。二是通過(guò)各方監(jiān)督和審計(jì)手段促使采購(gòu)政策的統(tǒng)一化、程序的標(biāo)準(zhǔn)化和操作的透明化，采購(gòu)活動(dòng)達(dá)到預(yù)期的采購(gòu)效果，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、政治效益、廉政效益的最大化目標(biāo)。三是通過(guò)監(jiān)督和審計(jì)，可以總結(jié)政府采購(gòu)中的成敗得失，為以后簽署WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》和開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)積累經(jīng)驗(yàn)。四是通過(guò)防止和查處政府采購(gòu)中腐敗行為，不斷規(guī)范和凈化政府采購(gòu)市場(chǎng)，提高政府采購(gòu)官員的整體素質(zhì)，提升供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)國(guó)內(nèi)國(guó)際政府采購(gòu)的實(shí)力和水平。
因此，必須理順政府采購(gòu)各方與監(jiān)督和審計(jì)的關(guān)系。既然《政府采購(gòu)法》構(gòu)建了政府采購(gòu)的監(jiān)督管理體系，可要發(fā)揮其作用，就必須理順關(guān)系，建立監(jiān)督和審計(jì)的制度體系，形成有效的監(jiān)督和管理。防止監(jiān)督部門多頭重復(fù)監(jiān)督、各自為政或放棄監(jiān)督的局面。
首先，建議財(cái)政部門盡快理順與國(guó)務(wù)院有關(guān)負(fù)責(zé)招投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督部門的關(guān)系?！墩少?gòu)法》在立法期間對(duì)執(zhí)法主體有過(guò)爭(zhēng)議，但最終通過(guò)財(cái)政部門是執(zhí)法主體，其他行政監(jiān)督部門只能對(duì)某一領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督和管理，而且不具備制約資金的有效手段，其他行政監(jiān)督部門的執(zhí)法資格應(yīng)當(dāng)明確。筆者認(rèn)為，使用財(cái)政性資金項(xiàng)目的采購(gòu)，同時(shí)接受《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的監(jiān)督和管理有利于理順關(guān)系，但必須明確程序和職責(zé)。如：國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的立項(xiàng)和投資計(jì)劃安排；財(cái)政部門編制政府采購(gòu)預(yù)算，審批采購(gòu)方式，撥付采購(gòu)資金；建設(shè)部門負(fù)責(zé)認(rèn)定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格，采購(gòu)中心也應(yīng)該接受這種資格的認(rèn)定，并負(fù)責(zé)組織好中標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)施，在施工市場(chǎng)管理及質(zhì)量監(jiān)督等方面發(fā)揮監(jiān)督作用。需要明確的是：簽訂的合同在采購(gòu)人、供應(yīng)商、財(cái)政部門、建設(shè)部門和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)同時(shí)備案；列入政府采購(gòu)預(yù)算的項(xiàng)目由財(cái)政部門進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；出現(xiàn)投訴行為，財(cái)政部門是行政主體，其他行政監(jiān)督部門要積極配合財(cái)政部門提供證據(jù)和材料。
其次，審計(jì)、監(jiān)察是政府采購(gòu)的紀(jì)律監(jiān)督部門，監(jiān)督屬于事后行為，確保采購(gòu)財(cái)務(wù)支出的合理性，防止和懲治政府采購(gòu)活動(dòng)中腐敗行為。審計(jì)部門不應(yīng)與財(cái)政管理部門和其他行政監(jiān)督管理部門的職能相混淆，這樣容易造成管理和監(jiān)督秩序的混亂，但審計(jì)監(jiān)督目前大量存在關(guān)口前移的情況，造成審計(jì)部門與政府其他部門職能的交錯(cuò)。比如：招投標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)邀請(qǐng)審計(jì)部門參與監(jiān)督，評(píng)標(biāo)結(jié)論監(jiān)督人員簽字，無(wú)論執(zhí)行結(jié)果如何，審計(jì)部門不再介入審計(jì)，被一些別有用心者鉆了空子；還有地方出現(xiàn)了“國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目未接受審計(jì)不得進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收和工程決算批復(fù)”的行為。建設(shè)工程是按合同施工進(jìn)度、交付時(shí)間進(jìn)行施工，不可能做到先審計(jì)后驗(yàn)收交付使用，而且審計(jì)部門不可能包羅萬(wàn)象，先行審計(jì)只能耽誤時(shí)間，貽誤工程。所以，審計(jì)部門應(yīng)定位準(zhǔn)確。
監(jiān)督和審計(jì)之主要內(nèi)容
財(cái)政部門主要對(duì)采購(gòu)人是否編制政府采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃、執(zhí)行預(yù)算進(jìn)度和履約支付情況進(jìn)行監(jiān)督和審核；對(duì)代理機(jī)構(gòu)的信息公告、采購(gòu)程序、中標(biāo)金額、合同價(jià)格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、采購(gòu)效率、完成任務(wù)情況、崗位設(shè)置情況、采購(gòu)文件管理情況有無(wú)違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行考核；對(duì)專家的專業(yè)水平、工作態(tài)度和有無(wú)違規(guī)記錄進(jìn)行考核；對(duì)供應(yīng)商的工作業(yè)績(jī)、履約能力和售后服務(wù)以及違規(guī)行為等進(jìn)行考核。
其他負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、建設(shè)等行業(yè)管理部門應(yīng)依法履行對(duì)代理機(jī)構(gòu)資格業(yè)務(wù)活動(dòng)和采購(gòu)檔案定期進(jìn)行審查，如有無(wú)亂收費(fèi)現(xiàn)象、行賄取得項(xiàng)目委托、暗箱操作等行為；對(duì)采購(gòu)人建設(shè)工程主要審查是否有相關(guān)行政審批手續(xù)、工程設(shè)計(jì)監(jiān)理施工的合同文本、工程款支付情況、監(jiān)理報(bào)告是否完整等進(jìn)行審查；對(duì)供應(yīng)商是否按合同進(jìn)度施工、有無(wú)安全保障措施、是否存在質(zhì)量隱患等方面進(jìn)行審查。
審計(jì)部門對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行審計(jì)雖然是事后監(jiān)督，但應(yīng)當(dāng)是全方位的監(jiān)督。一是通過(guò)預(yù)算和會(huì)計(jì)審計(jì)審查政府采購(gòu)預(yù)算的合法性；二是通過(guò)政府采購(gòu)檔案審計(jì)招投標(biāo)過(guò)程的合法性，有無(wú)內(nèi)定、串標(biāo)、圍標(biāo)、改標(biāo)等違法行為；三是通過(guò)合同和會(huì)計(jì)憑證審查政府采購(gòu)資金支付的合法性，有無(wú)故意拖欠、吃拿卡要不按時(shí)辦理支付手續(xù)的行為。四是審批分散采購(gòu)和變更方式是否存在違規(guī)審批行為。五是審查供應(yīng)商是否存在非法轉(zhuǎn)包行為和非法經(jīng)營(yíng)的行為。六是合同契約的簽定是否與政府采購(gòu)評(píng)審中標(biāo)結(jié)果及實(shí)際執(zhí)行相一致，必要時(shí)與核對(duì)實(shí)物。
監(jiān)察部門主要對(duì)參與政府采購(gòu)活動(dòng)的有關(guān)公職人員實(shí)施監(jiān)察。在采購(gòu)活動(dòng)中是否存在權(quán)錢交易、受賄索賄、以權(quán)謀私等違法違規(guī)行為。對(duì)于供應(yīng)商和中介代理機(jī)構(gòu)人員出現(xiàn)的違法違規(guī)和犯罪行為交由關(guān)部門按程序處理。
建立采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制
對(duì)于政府采購(gòu)出現(xiàn)比較頻繁的問(wèn)題，有人認(rèn)為，只要采購(gòu)?fù)隂](méi)人找麻煩就行，這是一種無(wú)奈和低水平的要求。那么，如何體現(xiàn)政府采購(gòu)的單位經(jīng)濟(jì)效益和國(guó)家的政府采購(gòu)目標(biāo)呢？如何有效實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的功能政策？筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快出臺(tái)績(jī)效政府采購(gòu)的準(zhǔn)則或指南，建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，每年對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。根據(jù)現(xiàn)行的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)和范圍，建議從以下方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)：
其一，政府采購(gòu)從預(yù)算編制、執(zhí)行、采購(gòu)到支付等環(huán)節(jié)相關(guān)基本規(guī)章制度的建立和完善情況。制度的可操作性、制度之間是否存在互相抵觸和漏洞的情況。
其二，政府采購(gòu)活動(dòng)是否遵循了與采購(gòu)項(xiàng)目有關(guān)的法律、規(guī)章和招投標(biāo)等采購(gòu)程序和審批程序。存在問(wèn)題哪些，主要表現(xiàn)在哪些環(huán)節(jié)和方面，是普遍存在的還是個(gè)別現(xiàn)象？
其三，政府采購(gòu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的合理性。包括集中采購(gòu)規(guī)模和分散采購(gòu)規(guī)模比例的合理性；所購(gòu)買固定資產(chǎn)使用效益的合理性；政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模與人員規(guī)模匹配的合理性；貨物類、工程類和服務(wù)類專業(yè)人才結(jié)構(gòu)的合理性。通過(guò)合理性評(píng)價(jià)使集中采購(gòu)規(guī)模與采購(gòu)工作人員規(guī)模相匹配，提高采購(gòu)效率、使合法性采購(gòu)預(yù)算達(dá)到固定資產(chǎn)充分使用的效益目的，使結(jié)構(gòu)性合理的人才充實(shí)到采購(gòu)隊(duì)伍中來(lái)，做到既懂政策、懂技術(shù)又懂市場(chǎng)和營(yíng)銷，最終實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)制度的優(yōu)越性目標(biāo)。
其四，評(píng)價(jià)采購(gòu)效率、工作態(tài)度和資金使用效益的滿意度。分析造成采購(gòu)效果不夠理想的因素。比如：采購(gòu)實(shí)施方案的合理性。對(duì)于不確定性的采購(gòu)是否制定了多個(gè)采購(gòu)方案，供用戶、專家甚至供應(yīng)商進(jìn)行評(píng)判和選擇。以此積累各方面的工作經(jīng)驗(yàn)，提高采購(gòu)隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和操作水平。
其五，政府采購(gòu)節(jié)約率與企業(yè)利潤(rùn)率的關(guān)系，是一種博弈的關(guān)系。政府采購(gòu)的節(jié)約率代表財(cái)政資金的使用效果，但絕不是越高越好，高意味著企業(yè)利潤(rùn)少或沒(méi)有利潤(rùn)可言。其結(jié)果將導(dǎo)致企業(yè)之間低價(jià)惡意競(jìng)爭(zhēng)，提供沒(méi)有服務(wù)保障質(zhì)次低檔產(chǎn)品，不僅影響企業(yè)的效益和發(fā)展，還會(huì)擾亂市場(chǎng)秩序。因此，留給企業(yè)合理的利潤(rùn)有利于企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
給采購(gòu)監(jiān)督審計(jì)提個(gè)醒
一是建立政府采購(gòu)聯(lián)席制度。財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門和其他行政監(jiān)管部門要定期召開(kāi)會(huì)議，互通情況、查擺問(wèn)題、密切配合，分階段分任務(wù)共同做好政府采購(gòu)的監(jiān)督檢查工作。
二是統(tǒng)一部署、統(tǒng)一口徑安排政府采購(gòu)的監(jiān)督和審計(jì)工作。將審查范圍有關(guān)的法律、規(guī)章和辦法等裝訂成冊(cè)，對(duì)有異議的內(nèi)容先達(dá)成一致意見(jiàn)。
三是監(jiān)督部門必須接受檢查和審計(jì)。作為被審查單位時(shí)，要積極配合審查單位的審查，及時(shí)提供場(chǎng)地和有關(guān)資料。
四是監(jiān)督檢查和審計(jì)結(jié)果要形成報(bào)告，各相關(guān)部門備案留存。并為下一年度制定政府采購(gòu)政策、編制、執(zhí)行政府采購(gòu)預(yù)算提出意見(jiàn)、建議和措施，為國(guó)家和政府提供科學(xué)的決策依據(jù)。
來(lái)源： 吳蘭香 政府采購(gòu)信息報(bào)
